关于片区综合开发类项目实务难点及对策的思考

石磊

（中交一公局第九工程有限公司，北京 100000）

与单体项目相比，片区综合开发类项目在投资成本和投资回报方面发生了重大变化。因此，PPP模式能够进行良好单体项目建设，却难以完成片区综合开发类项目。无论是政府资本还是社会资本方，在片区综合开发类项目进行投资时都有许多不可控制的因素，并且不能在所有实际活动中保证风险规避。因此，在片区综合开发类项目的建设过程中，多采用ABO模式，但也存在着很多问题，必须进行全面的改进，并从根本上解决相关问题。随着片区综合开发类项目最近在全国范围内得到推广，引起了社会资本方的广泛关注和投资热情。但与此同时，也看到片区综合开发类项目的总体发展仍然存在各种问题，必须认真理顺项目合作的范围、选择项目运作方式、选择社会资本方和发展模式、项目运营和政府付费以及诸如绩效评估和项目融资等实际问题，以促进片区综合开发类项目的顺利实施。

一、片区综合开发类项目概述

片区综合开发类项目一般是指在符合国家和地方规划前提下，对某个区域进行整体新建、改造、运营等行为，通过土地征用及房屋拆迁、配套基础设施和公共服务设施建设、片区整体运营，以此达到产业导入或增强城市承载能力及综合服务能力，实现区域社会经济效益最大化。主要是实现以下两点平衡：一是实现区域总体平衡：在片区综合开发中，对区域区内的基础设施、公共服务设施的投资建设，并对这些公益性设施的运营，为产业导入、人口聚集、商业发展等建立坚实基础，实现该区域经济的可持续发展。地方政府通过税收、规费及土地收益使税收增长，政府对片区综合开发项目投资实现平衡。二是实现项目收益平衡片区开发中项目的收益性尤为重要，不能只做纯公益性项目，那样能会形成政府隐性债嫌疑。要投资建设，还必须有经营性和运营性收入，在片区项目收益不足的情况下，要做好项目前期谋划包装，通过经营性创造片区综合项目的收益性。以实现项目业主、项目投资方、运营方、贷款方等投入收益的平衡。片区综合开发特点主要如下：第一，项目范围广、综合性强。涉及基础设施和公共服务，还涉及商业项目。用地性质不同。第二，多数与旧城改造并行。

片区开发一方面改善居民居住环境，另一方面可以提升城市品质，城市发展升级，开拓产业，繁荣经济。第三，子项目种类多样，运作方式复杂。区开发项目的子项目多达十数个，涉及多个行业多个领域。第四，投资额大、周期长、融资要求高。需要分期开发，建设期比一般PPP项目长许多，融资能力要求高，一般只有央企或大型民企能承担。第五，公益性项目和经营性项目打捆开发建设。

二、ABO模式概述

ABO模式：授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）。ABO模式首次是在 2016年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》，提出ABO模式，即由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源。本项目采取ABO 模式实施，即市政府授权市国有企业作为项目实施主体。市国有企业通过公开招标的方式选定合作方，由中标合作方与市国有企业成立项目公司。项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营维护等具体工作。项目公司在完成合作内容后，由绩效考核主体和市国有企业按绩效考核核算，确定ABO 服务费；将本项目规划区域内用地纳入土地出让计划，土地收益进入政府性基金预算收入，按照国家及地方政策规定计提基金后地方留成部分，以政府性基金预算相应支出科目每年列支，作为ABO 服务费拨付给市国有企业。但是ABO模式存在如下问题：（一）未通过竞争性采购程序风险。《政府采购法》和《政府采购实施条例》都要求确定供应商（ABO模式下项目业主）应通过招标、竞争性谈判等竞争性采购方式。寻求地方性政策对合规性风险会有所降低，必要时采用竞争性程序。（二）ABO模式下，尽量做到使政府支出责任合规，建设期尽量不补或少补，在运营维护期按逐年支付服务费。为避免形成债务，在纳入预算管理前提下，要建立绩效考核机制，以定时不定量，免得构成固化支出责任。（三）ABO项目尽量选择具有准经营性或收益性较好项目，降低经营收入财政补贴缺口，以此缓释隐性债务可能。若ABO模式下，做纯公益性项目，企业为项目融资就可能形成政府债务。（四）社会资本方尽量选择不再承担政府融资职能转型后城投，或属地国有企业，实现市场化运营，自负盈亏，且业务多样化，自主可定价收入占其收入比重最好超过50%。这些企业可充分利用好国家支持转型后城投合规承接政府公益类项目政策。

三、关于片区综合开发类项目实务难点及对策的思考

（一）项目本身和有关政策造成的实务难点和对策思考

1．由溢价分成引起的实务难点：在目前的片区综合开发类项目建设中，大多数与土地有关，因此相关的土地资源也是造成各种实务难点的主要原因。首先，溢价分成协议违反了土地转让规则，收支均受到政策影响。在当前的建设项目中，企业具有相应的土地出让分成，这也是最重要的方法之一。例如，在某个地区建设片区综合开发类项目时，政企之间的有效合作可以提供全面改进和发展相应项目的机会。但是，土地引起的相应资本变化将被用作重要的社会成本投入。政企之间相互合作的主要目标是增加社会的收益，但是如果土地上有溢价，将影响相关交易并违反法律和法规的规定，受到政策的限制。

2．对策思考：针对出现的相关问题，主要解决方案是严格按照收支两条线合作。所有土地的流转必须严格按照有关规定进行，政府必须按照有关规定进行有关工作，划分社会资本方，并使社会资本方根据绩效评估获得适当的服务费，严格遵守相关政策和法规，并对依法必须包括在预算中的公共支出负责。

（二）土地资源补偿造成的实务难点和对策思考

1．实务难点的原因：关于土地资源补偿的协议存在更多的实务难点，即无法开展业务和违反土地使用规则。例如，在不同地区实施片区综合开发类项目的过程中，地方当局为减轻政府在财政支付方面的压力，允许企业以优惠条件和低成本首先获得土地，从而补充社会企业的资源。但是，根据有关土地出让规定，经营性土地补偿直接提供社会企业以补偿资源，涉嫌违反招标、拍卖、挂牌制度，对相关招标产生严重影响。这些实际操作违反了土地管理法。而对资本来说，很难控制该类问题。如果以上操作出现随之而来的问题，将对社会企业产生严重影响，并给项目带来问题。

2．对策思考：为了应对此类片区综合开发类项目开发中的问题，政府对社会企业进行补偿均不符合规定。因此，在项目的建设过程中，必须合理合法地获得土地资源，以防止出现此类问题。如果不按照相关规定完成工作，则会出现资源补偿无法落地的问题，还将导致风险问题。因此，政府部门的合理资源交换极大地有助于推动项目的发展。

（三）合作项目的收入作为资源交换的实务难点和对策思考

1．实务难点的原因：在政企合作的过程中，政府资金相对有限，因此更喜欢使用合作项目的收入作为资源交换家向企业支付的资金。但是，由于不确定性，政府将面临债务风险。在相关合作过程中，一些企业选择接受政府付款方式以完成与政府的相关合作。但是，就政府相关政策而言，它违反了相关规则，第一，政府的各项受益分为收入和支出两条线。也就是说，无论采取何种形式的合作，所获得的收入都必须进行入账记录，然后再作为整体进行分配，而政府无权有效地支付该项收入，这剥夺了政府这样做的权利，并且不能保证资本收入。第二，在项目合作过程中，由于资金量大，企业的单一负担会产生更大的压力，这将影响企业的进一步生产建设，影响企业的发展。第三，项目合作过程中，如果收支不均，严重影响后续收支，给项目带来问题。

2．对策思考：为了解决这个问题，可以开发一种新的项目管理方法，并减少政府付款的资金来源时的不确定性风险。首先，有必要合理规划项目的投资顺序，在合作期间，确保政府能够连续地进行财政支出。其次，必须严格遵守预算支出规定，政府必须合理地管理收支。最后，要使业务项目的不断扩展和发展，建立更多的子企业，减少地方财政对支付的依赖，并确保政府的预算收入。

（四）政企之间合同执行不力造成的实务难点和对策思考

1．实务难点的原因：片区综合开发类项目涉及政企之间的有效合作。在此过程中，政府主要为资源方，而企业主要是资金方。在当前的开发过程中，企业资金不足会导致该项目出现问题。作为片区综合开发类项目，由于资金需求巨大，更多企业选择融资来完成建设。但是，在实际的开发过程中，融资必须得到政府的批准，未得到许可的企业无权有效地为该项目融资，并且由于该项目本身具有一定的局限性，因此融资之后收入环比将大大减少。这些减少的资金将影响投资成本和成本回收。

2．对策思考：首先，可以根据法律法规允许的条件制定适当的交割条件，以确保有效运用融资交割方式。其次，在合同执行的整个生命周期中，对项目进行有效的划分，并对风险进行分阶段评估，尤其要注意项目能否在未来得到有效开发，收入来源是否稳定。最后是在实施片区综合开发类项目中灵活使用融资工具，从而可以低成本进行融资。

（五）政府预算支付能力有限的实务难点和对策思考

1．实务难点的原因：政府支付预算的能力不足，因此，一旦合同到期及达成节点后，政府将无法正确履行合同并及时付款。除了政府自身的因素外，对于片区综合开发类项目，当项目收入和相关成本的金额，以及项目的结算支付无法达到预期时目标，政府无法履行付款的风险将大大增加，甚至存在违约的风险。

2．对策思考：首先，社会资本方在签订项目合同之前必须积极收集有关政府财务偿付能力的相关数据，对政府的财务状况进行全面评估，并合理预测其履行合同的能力；其次，社会资本方应敦促政府负担的片区综合开发类项目纳入财政中长期财政规划中，并将其纳入财政预算中，以及提供适当的具有法律约束力的证明文件；最后，当双方达成协议的结算支付节点时，社会资本方必须立即敦促政府履行合同，以使整个项目的资本流形成闭环。

（六）社会资本方履行合同的能力不足的实务难点和对策思考

1．实务难点的原因：社会资本方没有按照合同约定的绩效评估标准履行合同义务。在片区综合开发类项目中，由于项目企业的社会资本方不符合合同条款，因此无法满足项目实施期间的绩效考核要求，导致项目出现问题。

2．对策思考：首先是在政府采购程序中充分利用竞争机制，完善社会资本方选择机制，并根据不同类型的项目确定具有投资和运营能力的合适投资者。其次，政府应建立可行的绩效评估体系，并定期严格按照绩效标准量化社会资本方的绩效。第三，对于不符合评估标准的子项目，政府可要求在指定的时间范围内进行整改。如果无法在规定的时间内完成整改，则政府可以考虑接管或干预该项目，并且在必要时可以考虑尽快终止对该项目的合作，并重新评估该项目；第四，在招标阶段，有必要事先建立必要的履约保函及清退机制。

四、结束语

在发展片区综合开发类项目的过程中，有许多影响因素，项目主要由政企合作完成，最重要的影响是政企合作过程中，同时对相关的政府政策缺乏了解，最终导致无法按时履行合同。因此，在项目实施期间，当政府或企业发现该项目难以实施或日后存在严重风险时，政府和企业必须通过友好协商解决争端。当确实不可能达成共识时，双方可以通过友好谈判来终止合同，尽量避免通过仲裁或法律程序解决问题。