农村集体土地建公租房法律问题探究

蔺 妍 范 硕

一、农村集体土地建公租房的概念

公租房是指限定建设标准和租金水平，而向符合规定条件的城镇中低偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。其主要目的是为了解决新就业职工等夹心层的中低收入群体解决住房困难，其房屋产权由政府或者公共机构所有。公租房主要建设在城市，但随着城市土地利用率提升，且城市还有经济适用房形式的保障性住房，使得各地开始了农村集体土地上建公租房的尝试。所谓农村集体土地公租房是指在农村集体土地上（主要指农村集体建设用地），由集体或者政府主导出资修建，面向在城镇内无力解决住房问题的中低偏下收入者、住房困难群体的临时性出租房。

虽然二者都是以租赁的方式进行运营，但仍存明显差异：其一，二者依托的土地性质不同：公租房依托以划拨的方式取得的城市建设用地，属于国家所有，而集体土地公租房依托农村集体土地，即集体建设用地，属于集体所有；其二，二者的法律关系主体不同：公租房的出租方是政府，承租方是城镇中低偏下收人等人群，集体土地公租房，涉及政府、集体经济组织和租户三方主体，法律关系相对复杂；其三，二者实践中的表现形式不同：公租房是由政府主导或者委托其他公益组织提供住房并用于租赁，一般是微利或者保本以维持公租房的社会保障功能。而集体土地公租房则有两种形式，一种是由集体主导的，集体经济组织负责融资建设以及对外出租等后续问题，政府则对租金的标准等进行规范。另一种是对于那些无力进行融资的集体经济组织，由政府进行融资建设以及对外出租等工作，集体经济组织则收取租金。

农村集体土地建公租房的政策于2012年1月7日由国土资源部正式披露：对于商品住房价格较高、建设用地短缺的直辖市和少数省会城市，由省级人民政府审核同意并报国土资源部批准。

二、农村集体土地建公租房存在的法律问题

农村集体土地建公租房，在北京、上海等城市试行以来，出现了许多源于法律制度本身的问题，主要表现为：

（一）政策与法律的冲突

我国《土地管理法》第43条第一款规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依照法定程序申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅的经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准的除外。据此，法律规定的集体建设用地包括了宅基地、乡镇企业用地和乡村公益性用地，建设用途十分狭窄。公租房对政府来说是一种公益事业，但对农村集体组织则不符合法律的规定。另外根据《土地管理法》第63条的规定，农村集体所有的土地使用权不得转让、出让以及出租用于非农建设，政府进行公租房建设无疑也违背了此项法律规定。这一合法性前提的缺失是这一政策推行的最大障碍。

（二）政府与集体经济组织的利益失衡

集体提供建设用地的目的在于实现其财产权益，壮大集体经济。因此，集体更希望该模式能与市场接轨；而政府则希望借此模式扩大保障性房屋的房源，因而必然会导致政府为确保公租房性质而对集体经济组织与承租人之间的租赁关系进行诸多管制。集体经济组织对公租房政策的理解程度，可能会引发与政府之间的矛盾冲突。在利益失衡时，政府也存在利用其公权力抑制甚至侵害集体权利的可能。政府与集体经济组织两类主体在效益和公平上建立何种规则，以实现价值平衡是一大难题。

（三）公租房建设融资的法律障碍

农村集体土地建公租房的主体如果是集体经济组织，房屋产权属于农村集体，不能转让，不能改变性质，有的农村集体有地无本，无力完成公租房的开发需要融资，目前的融资渠道有两种，一种是村集体组织自筹，另一种是与其他单位合作，以土地入股经营或合作的方式经营。前一种对于一个农村集体来说不会出现经营上的矛盾与纠纷。而后一种方式，在与其他单位合作开发时，集体土地上建公租房利润非常小，着眼于长期的收益，如何吸引投资企业，能否获得合作方的资金，是集体经济组织建设公租房的主要瓶颈。

（四）农民利益的保障缺失

公租房建设中还存在集体组织成员即农民利益难以协调的问题。现实中，农民集体内部的利益转换机制尚未有效的建立起来，集体内部的收益分配，多数的地方性法规都未作规定。一方面，集体内部缺乏有效监督，少数人把持集体利益，阻碍向成员转换；另一方面，集体外部易受公权力干扰，集体意志的形成缺乏自主性。集体土地公租房的收益，尚未形成有效的集体成员分配机制，可能会引发集体组织内部矛盾。

三、农村集体土地建公租房法律问题的解决对策

（一）放开对集体建设用地使用权的限制

目前我国法律对集体建设用地使用权的限制主要集中在用途以及流转方式上。现实中，各地政府为了增加财政收入，把征地目的扩大化，把公共利益的外延扩展到所有经济建设，从而频繁使用征收手段。为了解决集体土地建公租房政策与现行法律的冲突，需要尽可能放开对集体建设用地使用权的限制，这需要适当修订现行法律对集体建设用地使用权的规定，有条件的赋予农村集体土地与国有土地平等的权利，如在这种公益事业用地上，适当扩大“公益”的界定范围，满足公租房等保障体系建设需要。

（二）规范集体土地公租房建设和租赁程序

要进入集体土地建公租房的市场，需要以乡镇土地利用总体规划及试点政策等为指导，严格界定建设主体、用地性质、用地方式，科学确定建设用地指标，依法办理审批手续，依法规范建设程序。集体经济组织需要尊重农民均分利，充分听取群众意见，并由村民共同制定长远计划。同时村集体公开招标建设过程，制定相关的操作规程，让民众拥有充分的知情权、参与权。集体土地公租房收益由全体村民共享，保证分配的透明度，提高集体经济组织在公租房建设上的自我监管、自我运行能力。集体土地公租房建成之后只得出租，不得出售或变相出售，严格禁止一次租30年或50年，有效地杜绝以长期出租而变相售房的行为。

（三）加强融资及收益管理

在拓宽融资渠道方面，政府需要完善相关政策，进行综合统筹。在符合集体土地建公租房条件的地区，若集体经济组织存在融资困难、管理经验不足的问题，可由政府统一租赁方式进行建设。政府也可以通过与农村集体组织签订协议，引导村集体规范公租房的建设。这样，不仅解决了资金短缺问题，而且提升了集体经济组织经营管理公租房的能力。

（四）建立内部和外部利益分配机制

建立政府和集体经济组织的利益分配机制有利于协调公益和私利的冲突。具体而言，政府是集体经济主导型公租房的管理者而不是非权利主体，不能凭借公权力参与公租房的利益分配；在政府主导型的公租房建设中，政府对于分配的条件、方式、比例、用途应该予以明确限制，公权力被无限的放大私权利缩水。同时还应该规定，公权力获得的收益应做到专款专用于改善社会保障体系上，从根本上确保收益用途的公益性。针对集体土地建公租房存在的内部利益问题，要建立内部收益分配机制有效保障农民个体利益。

综上，农村集体土地建公租房政策在我国的现实国情条件下虽然存在一定的问题，但如果有法律的保障和政策的扶持，就会大大减轻在解决城市低收入者住房问题时的负担，推动经济体制改革的全面深化和社会的和谐稳定。