土地储备工作中存在的问题及对策

赵楠

济南市土地储备中心 山东济南 250000

1 现行土地储备运作模式概况

近年来，政府土地储备的对象由过去的新增为主逐步转向盘活存量为主。A 市主城区范围内的中原油田供应处中心库、龙丰热电等国有存量、低效利用土地，城市旧工业区厂房、仓储用地等利用率较低土地，在经过重新整合、依照相关规定和程序进行收储后，将土地进行归类整理并实施有偿出让，既实现了对土地市场的直接调控，又能有效地防止国有资产的流失。目前，A 市土地储备运作模式属于政府主导型，即行政指导和市场运行相结合的运作模式。运作程序由新增建设用地批准征收或存量建设用地收回、收购，前期开发达到“净地”“熟地”条件，根据市场情况实施供应三个阶段组成。该模式在政府主导前提下充分发挥市场机制配置功能，把土地储备作为政府对土地市场的宏观调控手段，规定市城区范围内的住宅用地均由政府收购、储备，并统一由政府向社会公开供应，实现政府主导与市场运作的有效结合，从而保证政府对土地一级市场的高度控制，有利于城市土地市场的规范和城市化的有序发展。与此同时，由于该模式带来的巨大收储量，也给土地储备机构带来了巨大的资金压力[1]。

2 土地储备现状及问题

2.1 A 市土地储备现状

2016-2019 年，A 市共出让住宅用地81 宗，出让总金额91.98 亿元，出 让 总 面 积4938.78 亩。其中，2017 年为出让高峰，成交总面积2422.55 亩，住宅、商住用地占总出让面积的比重超66%。2019 年，A 市主城区共出让土地18 宗，面积845.85亩，同比2018 年减少22.58%；成交金额24.39 亿元，同比2018年增加7.6%，单宗土地成交价格略有涨幅。

2.2 可使用土地资源较少

A 市面积比较大，地形地貌复杂多变，不是所有的土地资源都能利用。以目前的技术，无法将这些土地转化成可利用的资源，再加上一些凹凸不平的高原、山丘、丘陵等，加之环境的影响，导致A 市可利用的土地资源远远不够，土地资源利用的压力非常大。

2.3 土地类型多且分布不均

A 市幅员辽阔，占地面积比较广，这也导致A 市土地分布极其不均，东南西北4 个方向的土地呈现出不同的特点。东南部大部分是山地、丘陵，中东部分是平原和丘陵，西部地区是高原，西北部地区大部分气候干旱，基本没人居住，这也导致A 市人口分布不均，大部分人在东部，西部的土地资源利用率非常低。

3 优化土地储备工作的建议

3.1 完善再开发激励政策

加强土地一级市场管理，实行“统一规划、统一收储、统一出让”的土地经营机制。加强收储土地管理，出台土地增值收益核定拨付、分配方案、使用监督等方面的政策措施，并在土地收储中建立统一的土地经营机制。探索对土地增值收益进行合理比例分成方式，充分调动各城区及收储对象的积极性，规范有序推进城区闲置、低效产业用地再开发。开展A 市城区低效土地摸底调查，针对中心城区改制企业、城中村等低效土地制订增值收益共享的激励政策，全面有序推进城市经营。探索围绕A 市工业项目“西减东加”战略、企业“红黄蓝绿”退出制度、政府金融平台建设、土壤污染修复、增加城市用地规模等制订相应政策，建立工作机制，并列入A市“十四五”发展规划。

3.2 建立土地收储资金运转保障体系

保证储备土地报批、征收补偿、拆迁环节资金充足，确保一次性完成经省政府批复后的储备土地征收，不因补偿不到位等问题拖延。保证储备土地前期开发阶段资金及时到位，实行“三通一平”（通电、路、水，场地平整），达到基本施工条件，实现土地收益最大化。保证土地储备流程整体实施资金的有效落实和顺利运转，加强政府部门间的统一协调、集中保障[2]。

3.3 合理确定土地储备与供应规模

引入土地储备系数、土地储备周期、土地储备总量及分类等概念，匹配房地产市场合理需求，保障城市基础设施建设资金需求，实现土地收益最大化。科学合理预测住宅用地储备规模，有序稳定土地供给，降低房地产市场波动风险。

3.4 科学把握土地储备、供应时序

根据城市控制性详细规划和年度土地储备计划，结合人口变化预测、住房普查数据、商品房库存、房地产用地供应潜力以及过往三年实际供应规模等，合理安排、有序调节储备土地供应总量、结构、布局、时序和方式，全力保障公共服务和基础设施建设等重要领域，提升储备土地配置效率。科学谋划、统筹平衡、合理安排各领域用地供应，在多重目标中寻求动态平衡。

3.5 土地收储与城市基础设施建设深度融合互补

部门计划要融合，土地收购储备和城市基础设施建设分属不同的行政管理部门，工作机制不尽相同。因此，制订土地储备计划与基建计划时，要加强各部门间的统筹协调，发挥各自优势，实现有效互补。收益与支出额度要互补，土地收购储备收益根据土地市场情况、城市基础设施投入并发挥作用的期限，合理预测土地收益。基础设施投资支出根据城市建设规划，按照具体项目的建设规模、标准测定。

3.6 前置设计环节，构建土地大储备格局

探索将城市设计纳入规划条件，作为储备土地出让前置条件，引导储备土地供应相关内容纳入A 市法规和技术性标准，深度融合储备土地收储流程，建立完善“出让前纳入出让条件—出让后纳入审批内容—建成后纳入规划核实”的“三纳入”工作机制，保证重要地区城市设计有效指导土地供给。逐步探索建立“五统一”（统一规划、统一征收、统一管理、统一开发、统一供应）的土地大储备格局，将住宅用地纳入土地储备机构统一储备，着力构建由“生地”变“净地”“熟地”的运行体系，真正发挥储备土地作为土地一级市场“调节器”“稳定器”的作用[3]。

4 结语

综上所述，虽然土地储备工作得到了快速发展，但依然缺少可以借鉴的经验。在发展过程中，要结合实际，及时发现土地储备工作存在的弊端与问题，及时研究并作出相应调整，为土地储备工作的发展打下坚实基础。