新时期耕地保护的思考与建议

胡春桥

沙坪坝区规划和自然资源局 重庆 400000

身处百年未有之大变局的重要历史时期，国际形势愈发复杂多变，粮食安全面临多重挑战。2020 年政府工作报告更是将粮食安全列为 “六保” 目标之一。两会上提出，要加快落实 “藏粮于地，藏粮于技” 战略，更突显了耕地保护的重要性。我们要清醒认识到我国令人堪忧的耕地现状，切实做好耕地保护工作[1]。

1 我国耕地资源现状

我国耕地总面积18 亿亩，人口14 亿众，耕地始终处于超负荷的状态，人均耕地面积不足世界平均水平的一半。还面临荒漠化、水土流失和土地污染等问题困扰，耕地肥力降低，退化严重。大部分分布在山地、丘陵和高原，干旱缺水，大量耕地、草地都变得荒芜，再利用难度大。水资源分布不均衡，导致我国大部分的耕地质量都比较差。根据国土部门的调查结果，全国耕地后备资源总量为1．13亿亩，大部分在北方和西部干旱地区，南方和东部的耕地后备资源较少，可开发的耕地后备资源严重不足。

2 新时期耕地保护面临的严峻形势和现实问题

2.1 耕地保护意识淡薄，逐利思想主导土地利用

近年来，农业生产资料价格上扬，粮食生产的成本增加，利润下降，农民参与农业生产的意愿降低，土地撂荒现象普遍，耕地质量下降，耕种面积减少，产量降低。农村耕地保护意识淡薄，建房、修公路、造坟墓，违规建设堆场、渣场、停车场、搭建彩钢棚、库房等，造成大面积耕地破坏。

2.2 城镇化不断推进带来的建设用地供需矛盾依旧突出

城市无休止的扩张带来海量的建设用地需求，从经济成本的角度考虑，改造老城区的存量建设用地所需花费的经济成本远远大于占用耕地所需成本，所以绝大多数城市发展都选择了外延扩展，而非集约化利用土地，这是以占用大量耕地为代价的[2]。

2.3 土壤污染和土质退化严重

为了提高产量，对土地利用强度不断加大，“重用轻养”，过量使用农药、化肥，不仅粮食质量安全得不到保障，还造成严重土地污染。有的地方为推进粮食产能工程，以政策引导单一品种种植面积来增加产量，破坏了合理的轮作制，导致土质退化。农用地膜带来的白色污染、人畜粪便直灌导致的重金属污染等都限制了农业可持续发展。

3 牢固树立 “三位一体” 保护理念，多措并举守住耕地保护红线

3.1 强化国土空间规划的引领作用，合理引导和布局各类建设用地需求

古代大禹治水，疏导为主，堵塞为辅。要强化规划引领作用，科学制定国土空间规划，用科学的规划统筹安排用地，指导和规范地区土地开发、利用、整治、保护的关系，确保耕地质量不下降，耕地总量动态平衡。特别要加强乡村建设和乡镇企业发展的规划管理，企业用地和产业特点、投资规模相匹配；有序调整村镇居民点用地，改造村镇，退宅还田；实行非农建设占用耕地同开发、复垦挂钩。对城市 “低效用地”，要聚散为整再开发，减缓城市外延扩张速度。

3.2 创新耕地利用方式，发挥耕地的生态功能和资产价值

将耕地保护与 “美丽乡村”、新农村建设统筹协调推进，让耕地保护有温度，融入人文和人气，保护和传承农耕文明、留住美好乡愁记忆；鼓励将农户整组搬迁、土地经营权整体流转有机结合，推进农房连片拆除复垦，提高耕地质量，引进规模经营大户，打造富有地方特色的农业品牌，在实践中可借助商业模式创新，将农田从农产品供应基地转变为城乡居民共享的 “田园、果园、菜园”，充分利用当地得天独厚的天然资源及林果、畜牧、土特产等，兴办一些乡镇企业和二三产业。在 “重在自然、贵在和谐、精在特色” 方面动脑筋，从自然景观、民族文化、民俗风情着手，充分发挥耕地的生态功能和资产价值，提高耕地产出效率，让农民增收，进而提高耕地保护积极性。

3.3 建立健全耕地保护法律法规，让最严格的耕地保护制度落到实处

完善基本农田保护制度，以耕地等级作为划定基本农田的主要依据，对未划入的其他耕地实施改造，实现土地恢复发展；建立共同责任机制，调动地方政府、自然资源部门和其他各部门的力量，形成保护合力，让政府成为耕地保护 “第一责任人”，农民成为耕地保护 “第一守护人”，对每一块永久基本农田设立 “田长”，逐步形成 “大家管大家用” 的共同责任机制；根据每年耕地保护考核结果对基层耕地保护责任单位发放耕地保护补偿金；建立耕作层剥离再利用的强制法规和有利于建设单位主动剥离的利益机制，实施耕地表层土壤再利用，保证耕地再生产力，这项工作可结合耕地占补平衡挂钩，把按要求剥离作为完成占补任务的前置条件；建立严格的补充耕地质量评定体系，明确补充耕地验收方法、程序、内容、指标等，杜绝占优补劣，从而有利于占补平衡措施普遍高效的实施。

3.4 综合运用科学技术，为绿色发展增添持续动能

加强信息科技手段的应用，构建 “边界清晰稳定—数量明晰核实—质量等别变化—产能波动监测—权属调整变化—持续利用状态” 的多级综合监测体系，逐步实现耕地资源 “人在用、天在看、云在算”，保证耕地资源管理精细化；搬迁建筑物，复垦废弃地，改造中低产田，完善田间基础设施，改善农业生产条件，达到 “田成方、路成网、林成行” 的建设标准，形成 “沟渠配套、旱能灌、涝能排” 的灌排体系。在耕地变为建设用地后，至少将耕地表层20cm 厚度的土壤取出易地使用，在生态条件允许的情况下对贫瘠土地进行再造；开展农业科学技术推广，运用休耕轮作、秸秆深翻还田、增施有机肥等技术预防耕地土壤质量恶化，改善耕地团粒结构和理化性状，保持土质疏松，增强保湿保肥性能的同时，还能减少病虫害、增加有机质，从而减少农药、化肥使用量，真正实现“藏粮于地”[3]。