“营改增”背景下完善地方税体系研究

郑涵少 西南民族大学财务处

1994年分税制改革使地方税体系初具雏形，但从严格的意义上来说，中国仍然没有建立规范、科学、彻底的分税制，省级以下政府大部分收入仍靠中央政府的转移支付。没有独立、足够的财政收入引起地方土地财政、隐性负债、短期行为、政府职能扭曲等问题，严重影响了地方政府实现提供公共服务和生产生活环境的职能。加上“营改增”全面落地，地方财政收入缺口亟需解决。2019年政府工作报告也提出“健全地方税体系，稳步推进房产税立法”，地方税体系改革是当前深化税制改革重点。

一、我国地方税体系现状

（一）地方税体系的概念

根据事权与财权相结合的原则，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，包括：消费税、关税、车辆购置税，收入归中央政府所有；将同国民经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，包括增值税（目前中央地方分享比例：50:50）、企业所得税（中央地方分享比例：60:40）、个人所得税（中央地方分享比例：60:40）、资源税、印花税和城市维护建设税，收入归中央、地方共同所有，其中因资源税、印花税和城市维护建设税的绝大部分收入作为地方固定收入，属于地方税体系范畴；将与地方利益关系密切、税源分散、便于地方征管的税种划分为地方税，收入属于地方政府专享，包括土地增值税、耕地占用税、房产税、契税、车船税，烟叶税、城镇土地使用税和环境保护税。本文所指地方税体系包括8个地方税和共享税中具有地方税性质的3个税种。

（二）我国现行地方税体系存在的问题

目前地方政府税收收入中共享税占比过大，地方税体系缺乏有效的主体税种。

主体税种，指的是某一个或几个长期稳定在地方财政收入中占据较大份额、构成地方税收入主体的地方税种。除了发挥筹集税收的基本属性，其职能属性也应符合地方政府的职能，对地方的经济具有一定的调节作用。

下表是2018年地方政府各税种的收入及比重情况：

表1 2018年地方政府各税种收入及比重

表中数据显示，增值税、企业所得税分别以40.52%、17.22%位居于前列，共占地方税收收入的57.74%，是现行地方税收入的主体，为地方政府的财力支撑起到重要作用。

但增值税和企业所得税属中央地方共享税种，其税种特点使其不适合作为地方主体税种。剩余税种税源零星分散，且大多受制于其税制设计而不适于成为主体税种。契税、土地增值税、城市维护建设税和个人所得税目前所占税收比重已超过6%，但契税是一次性征收的税种，土地增值税的税源大多为机遇性税源，城市维护建设税是随增值税和消费税征收的附征税种，皆不具有稳定性和可持续性，个人所得税尚具有发展潜力。其余税种比重均不足4%，目前难以达到主体税种的要求。

目前我国地方税体系中税种的配置十分不合理，缺乏稳定有效的主体税种。要构建地方税制体系，保障地方政府的稳定财源，地方税种规范配置是非常重要的一环。

二、完善我国地方税体系的建议

（一）培育个人所得税作为地方税系主体税种

个人所得税虽然有很强的税基流动性，但是与当地的公共服务联系紧密，本地受益性较强。个人所得税与增值税和企业所得税不同，其不会引起地方政府只顾维护地方经济、盲目拉动地方生产的恶性税收竞争，阻碍市场经济下资源配置效率的提高和统一市场的形成，反而能促使地方政府致力提高公共服务水平、改善基础设施条件，从而吸引更多居民流动到当地定居，以此获得更多的税收收入，进一步激励地方政府为本地居民提供更高质量的公共服务和更好的生产生活环境。从目前我国个人所得税的收入情况来看，可考虑将其作为地方税主体税种进行发展。有如下理由：第一，我国个人所得税收入总额较小，2018 年仅占全国税收总额的 8.87%，对中央财政而言收入占比不高，若将其全部划归为地方政府对中央财政影响较小；第二，地方政府对采集居民的个人信息及收入信息更有优势，若将个人所得税作为地方税系主体税种，会提升地方政府的征收动力和征收效率，有利于提高税收征管水平。

（二）提升城市建设维护税在地方税系中的地位

现行的城市维护建设税是以增值税和消费税为税基征收的附加税。城市维护建设税是地方主体税种的优良选择，一是符合地方税种的受益性，用途是当地城市的建设和维护，并且由本地居民承担，没有外溢性。二是该税种在地方政府税收收入的比例一直在5%以上，2018年达到6.16%，是目前排名第六的税种，实现以流转额为税基改革之后，税基广泛且稳定，有实力成为主体税种。三是税基清晰，政策明了，易于地方政府征收管理。

应该加快城市维护建设税的改革，使其由附加税变为正式税种。首先要改变其课税对象，从流转税种转变为销售收入或营业收入，因为流转税种在不同地区因经济发展水平、产业结构不同和税率的较大跨度导致地区之间的税收差异较大；其次应改变税率设置，现行税率是市、县乡、其他按照7%、5%、1%的税率征收，税率差距过大，导致地区间税负不平衡，税率普遍较低，导致税收规模过小，如有些市县因入不敷出而调整税率至7%，不合规行为影响了财政收入管理秩序。

（三）加快资源税改革，使其成为地方财政收入的后备军

资源税是对自然资源开发利用的自然人或企业征收的一种行为税，2012年税收收入占地方财政收入的1.81%。在资源丰富的中西部地区，资源税能给其带来可观收入。加快资源税改革有利于经济相对欠发达的中西部地区增加收入，缩小地区间财力差距，减小对中央转移支付的依赖，有助于发挥地方财政的独立自主作用。加快资源税改革，应扩大征收范围，目前我国只对煤炭等6种矿产和盐课税，水资源征收尚在试点阶段，很多稀缺资源如林业资源、海洋资源、地热资源等未被覆盖，应当扩大征收范围以保护更多资源得以节约利用；同时推行从价计征方式，从量计征的税负偏轻，于资源税引导合理开采资源、体现环保型社会职能的作用不大，易造成资源的浪费；并且提高税率，可设定税率在2%—10%之间，并保持向上浮动的趋势，真正起到保护资源的作用；还要赋予地方政府一定的税收调整权限，以应对不同地区资源禀赋的不同带来的收入差距。

（四）房地产税是地方政府主体税种的最终选择

房产税以土地、不动产为税基，具有很强的非流动性和广泛性，并且属于各地独享税基，可靠性很强。其收入稳定，不易受经济波动变化的影响，并且随着时间的推移、人口的增长和经济的发展，不动产的价值会逐渐攀升，所以房产税增收性很强。并且房产税充分体现了地方受益性原则，收入来自当地居民，也主要用于提升当地的居住、消费环境以吸引更多的人前来定居购房，从而提升本地的税收收入，这个良性循环带来的是各地公共服务水平的不断提升、政府人民共同受益。然后是便于地方征管，由于财产税的税源遍布各地，具有明显的区域性特征，地方政府对其更具有信息优势，加上房产等财产不可隐匿，在财产登记体系完善的情况下，基本可以杜绝偷税漏税现象的发生，征收相对方便。

房产税目前处于试点并推进立法阶段，笔者建议将房产税、土地使用税合并，开征新的房地产税，对房地产评估价值进行课税，对新增房产在交易环节按照价格计征，对产量房在保有环节按评估价值计征，使财产税真正意义上支撑起地方政府收入。目前应针对小范围多房产或高端房产拥有群体采取低税率征收，逐步从问题中探索推广的途径和方式，同时建立先进的财产登记体系，为全面征收房地产税打下基础。