农村信用体系建设助力乡村治理的实践与思考——以南京市浦口区永宁街道大埝社区为例

肖振宇，张安琪，孙 琳

（1.南京审计大学，江苏 南京211815；2.南京市浦口区发展和改革委员会，江苏 南京211800）

在党的十九大报告中，明确将“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”作为总要求来推动发展“乡村振兴战略”，其中居于核心地位的就是建立一个自治、法治、德治相结合的健全的乡村治理体系。乡村治理是国家治理的基石，只有乡村得到全面高效的治理，其全面振兴才能得以实现。十三五规划充分肯定了信用体系建设在提升区域信用环境、提高社会治理水平方面发挥的巨大作用。暨城市信用体系建设已在山东荣成、青海等地取得显著成效，“信用”这一新型治理工具也在逐渐向农村地区覆盖。近年来南京市浦口区大埝社区积极响应国家和江苏省信用体系建设的号召，大力推进“信用＋农村”工作，在农村信用体系建设中推出了诸多创新制度和举措，取得了丰硕成果和正向效应。

一、 农村信用体系建设对乡村治理的现实意义

在党的十三届三中全会上，“国家治理现代化”的概念被提出，从体系上它包含了三个关键的次级体系，分别是政府治理、市场治理和社会治理，国家的治理体系进一步合理规范化有助于提高国家的治理能力，从而能充分发挥其治理体系应有的职能。农村社区作为我国公共治理基层单位，是实现资源下沉、权力下放、强化管理与服务水平的最基层，是保障农业发展、稳定农村就业、推进城镇一体化的基础环节。而“信用”是农村建设和发展的无形资本和特殊资源，是提升农村形象和软实力、增强社区综合竞争力的有效方式。

从国家层面来看，农村信用体系建设之于社会信用体系建设，是至关重要的构成部分，同时也是我国《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020）》中提出的由国家发改委和央行牵头推进的专项工程。经过近六年的发展，农村信用体系建设已经成为我国农村基础设施建设的重要组成部分，在缓解农村信用信息不对称、提高农村生产经营主体信用、优化信用环境等方面起到了非常可观的正向作用。在2020年中央1 号文件中，明确提出了稳妥扩大农村普惠金融改革试点的指示，鼓励地方政府开展县域农户、中小企业信用等级评定的规划要求。“信用”日益成为有效解决“三农”问题和发展普惠金融的重要工具。

从大埝社区的自身建设来看，农村信用体系的建设有助于完善相关治理制度、夯实农户信用档案基础、营造农村诚信氛围、助力村民致富和产业振兴。

信用体系的建设为大埝社区带来了一系列正向的协同效应。自2018年大埝社区启动农村信用体系建设试点工作以来，信用信息采集过程中形成的有效反馈对村民的失信行为起到了有效的防范警示作用，社区内不良失信行为发生概率极大下降。信用体系的建立将村民的日常行为进行量化体现，通过加减分的运作方式，有效地激发了村民的荣辱观，形成了社区自发监督制约的良好氛围。

二、 国内信用示范农村建设经验

纵观国内各信用村的发展经验，我国农村信用体系的建设以金融信用为主，包括金融信贷、信用宣传和建设农村信用信息管理系统三个方面。

（一）金融信贷方面

创新式地将农村信用建设与金融信贷支持深度融合，积极与当地农商行等金融机构开展信贷合作，坚持“支农惠农”的原则因地制宜地建立农村独特的信用评定体系，探索试点“整村授信”模式，在降低金融机构放贷风险成本的同时，有效缓解了村民担保难、融资难的问题，让农户更容易获得信贷支持，助力村民致富和乡村发展。例如昆山市在促进农户持续增收方面，当地昆山农商银行积极进行金融创新，深化普惠金融服务，推出了安居贷、建房贷、快抵通等惠农型资产业务，同时又针对巴城镇的特色产业推出了“蟹商贷”等特色化金融产品满足农户金融需求，助力乡村振兴。

（二）信用宣传方面

各地村委会和金融机构广泛开展信用宣传，采取群众喜闻乐见的方式，开展了丰富多彩的信用知识宣传教育。山东省各市在传统媒体的基础上，运用微信、微博等新媒体，对广大农户和贫困户加强征信知识宣传，并且以当地特色文化为主题开展文艺活动扩大宣传受众面；西藏更是借助驻村工作队采取村民家访、面对面答疑的方式深入推进信用文化建设。各地大力发挥榜样的力量，通过挖掘农村信用创建工作中的典型事例，积极营造“守信者荣，失信者耻，无信者忧”的社会氛围。譬如昆山市金华村村支部抓住老百姓喜欢听表扬的个性，让获评“最美庭院”的农户代表开会介绍经验，还设有“百姓会堂”荣誉榜等。

（三）农村信用信息管理系统

村部层级都积极建立农户诚信档案，客观记录农村居民的基本信息、证件信息、有无犯罪记录等其他守信和失信信息，为村民打造电子版的“信用身份证”，更有多地建立了完善的信用评分考核制度，通过实行信用分级分为“红名单”和“黑名单”来有效规范村民行为。广东的郁南县建立了县、镇、村三级联动的信息采集机制，同时建立了县级综合性征信中心以及县级信用数据库，制定统一的采集相关指标并完善其体系。镇村征信部门、金融机构及政府部门可运用郁南县专线与县级综合性征信中心加强沟通，由此可通过所设立的专线对农户家庭相关信用信息进行查询和报送。

三、 大埝社区农村信用体系建设的现状及存在的问题

（一）大埝社区农村信用体系建设的现状

相较于其他地区信用建设偏向与金融信贷的结合，大埝社区的信用建设在社会治理方面的成效更为显著。

1.社会治理评价标准明确，制度框架齐全

大埝社区在学习山东荣成农村信用体系建设成熟工作经验的同时，积极根据当地实际情况进行学以致用，根据浦口区下发的信用评价标准，结合社区实情，将原有的笼统概念性村规进一步细化，逐条增减优化各项评价指标。例如大埝社区山林面积较大，林木资源丰富，森林防护是重点工作，因此居民信用信息评价标准中增加了相关内容。

制度建设方面，大埝社区制定了《农村信用体系建设方案》《村信用体系评价标准》《村规民约三字经》《农村信用等级评价及奖惩说明》等。所有方案通过村民代表大会及两委会研究后正式下发，并将相关文件汇编成册下发到户以及网格员，为农村信用评价、“信用＋网格治理”提供十分有力的制度支撑。

大埝社区的信用评分按乡村振兴战略中所表述的内容制定了6 大目标，22 项评价类别，191 项评价标准。采取千分制进行定量评分，实施5 级分类制度，分别为模范诚信级（AA级，1300 分及以上）、诚信级（A 级，1050～1300 分）、一般诚信级（B 级，850～1050 分）、诚信警示级（C 级，700 ～850 分）和严重失信级（D 级，700 分以下），并对信用级别进行实时动态调整。制度确立后社区工作小组面向全体居民发放了《浦口区永宁街道大埝社区信用管理指导手册》以方便后续工作的推进。

在信用信息的采集方面，根据《永宁街道大埝社区农村信用体系信用信息归集制度（试行）》，按照“信息采集员征集—村级议事会认定—集中公示—上报街道和区级备案”的程序，客观、公正、全面地采集信用信息。同时，大埝社区将管理工作网格化，并以此为基础，贯彻联勤工作“一长四员”责任制，将常规信用信息的收集工作与日常的巡逻任务相结合，大幅提高了相关信息采集的效率。

在信用联合奖惩方面，《大埝社区农村信用体系诚信表彰年度实施细则》规定正当经营、未受到群众投诉举报且积极配合社区乡村振兴工作的经营企业将受到“诚信经营户”表彰称号；人均信用分数1030 分及以上的家庭获评“诚信示范户”；“诚信个人”评比以非诚信示范户的家庭成员且信用分排前5 名的常住居民为准。在这之外，社区根据《“信易＋”惠民激励方案》所列示要求，将全国公交一卡通和南京市游园年卡作为奖品提供给获表彰的诚信示范代表个人及企业，并按照每个家庭500 元的标准发放诚信基金至诚信示范户。

2.党建引领作用显著，带头推进政策实施

大埝社区以“党建引领乡村振兴”为党建品牌，将党建工作切实有效地融入社区各项工作中。在廉政建设方面，社区干部在剖析前任领导班子在“三资”管理、征地拆迁以及工作作风等方面出现的问题的基础上，针对性地出台了涉及问责拆迁工作中失职失责行为和个人有关事项报告的制度，并为每名工作人员建立“廉政档案”，在全面掌握社区工作人员情况的基础上督促其建立并强化清廉自律的意识。在政务公开方面，大埝社区领导班子做出了一系列的创新举措:每个社区居民小组分别选出1 名党员代表和居民代表共同监督小组长的工作进度和概况；每名党员家门口挂有党员户标牌，并注明每名党员联系服务的居民名单以此来密切党群关系；社区内的重要事项坚持奉行“实施前征集意见、实施中全程监督、实施后公开上墙”的原则来加强群众的监督力度。除此之外，大埝社区在信用评分指标的基础上还针对党员设立了一系列的信用加减分项目，并以党员积分制的形式对党员进行更加严格的激励和约束，大力倡导全体党员带头守信。例如今年向永宁街道推选“优秀共产党员”时，大埝社区就有2 名党员同志因存在不良诚信记录，未能通过选拔考核。

3.创新治理手段，提高村民参与度

大埝社区积极探索网格化管理模式在农村信用治理模式中的有效运作。以“大联勤”网格化治理为基础，每个网格推选出2 名监督员、1 名网格员及1 名信息员组成网格组。严格遵循公开、公平、公正的原则，实现全民监督自治。按照“信息采集员征集—网格组成员签字—网格组村民代表表决—村级议事会认定—村民代表大会通过—集中公示—上报街道备案”7 个步骤，确认信用评价分和等级。下发信用信息告知书通知当事人评议结果，对不良失信行为发放信用信息警示书责令其在限期内改正，拒不改正予以扣分。截至2020年第三季度，大埝社区共采集到的信用信息共计468 人次，涉及评价指标13 项，合计加分2158 分；失信记录8 人次，发放信用警示书8 份，仅1 人未按要求整改，予以扣分，其他失信当事人均在限期内做出改正，未予以减分处置，失信行为记录均已存档，半年内再犯加倍扣分。

采取多角度渗入的方式，通过种类丰富的社区活动加大对农村社会信用体系的宣传力度。大埝社区以信息公示栏为基础，结合“农业嘉年华”“江苏省自行车公路赛”“全国青年书法展”“迎新春联欢会”等活动大范围宣传信用体系建设，利用文娱活动的广泛传播性使居民逐渐培养起日常信用意识。另外，大埝还在党建文化广场一侧专门开辟了一块信用长廊宣传栏，除却对各项制度的集中固化展示外，信用长廊还包括农村信用体系建设工作公示栏和诚信故事宣传栏，让来往的村民能够时刻了解社区信用工作动态。

4.政府信用支持、助力村民致富

近年来大埝社区积极扶持引进社会资本对社区的投资立项，并通过签订战略合作协议达到在劳务用工方面的优先推荐名额。社区向合作企业推荐人选时，除用人单位对岗位设置的应聘要求外，还将诚信档案作为一项重要的考察指标，同等条件下优先推荐信用记录良好的人上岗就业。2020年以来大埝社区已经向合作的6 家辖区内企业（农家乐、民宿、食品厂）共推荐了44 名诚信记录良好的居民就近就业，帮助村民增加约130 万元的年收入。

另一方面，社区还积极对接当地的紫金农商银行，针对农村居民出台了一系列信用贷款优惠政策，帮助社区内有资金周转需求的居民在无须担保和抵押的情况下获得银行贷款。2019年度大埝社区共有3 户居民获得紫金农商银行的信用贷款共计114 万元。与此同时，社区与农行浦口支行进行合作，开发农村“信易贷”产品，应用信用积分实施“信易游”“信易行”等诚信激励，通过一系列诚信激励活动，使社区居民认识到“信用有价”，从而自觉维护自身信用。

（二）大埝社区建设农村信用体系中显现的问题

1.农村信用体系建设存在人员缺口且后续发展动力不足

过往的实践表明，信用体系的建设是个周期长、任务重、责任大的工作，尤其是在居民普遍文化素养不高、信用意识淡薄的农村。大埝社区经过两年的试点探索，发现农村信用体系建设所需的人力和物力都略显乏力。大埝社区信用建设工作小组是由社区工作人员抽调组成的，缺乏专职的信用工作人员。同时，大埝社区信用建设工作缺乏配套的财政资金拨付，只能依赖于社区的自有资金，因此经常捉襟见肘。

2.社区信用信息数据库和平台建设发展缓慢

构建农村现代化治理体系的首要任务就是搭建覆盖全部村镇的信用信息数据库和信息平台，实现“一户一档案”，摸清农村地区个人和家庭的基本诚信水平。目前大埝社区联合金融单位通过采集农户、养殖户的家庭及个人信息（信用人群范围囊括实际居住在社区的年满18 周岁及以上的社区居民和连续养殖5年以上的年满18 周岁及以上的养殖户）已初步建立了相对完善的农村信息数据库。但大埝社区仅是浦口区信用体系建设的试点单位，区内各村存在信用数据库信用准则不统一、覆盖面较窄、政府数据库和农村数据库信息壁垒坚固等问题。

在信用信息建档工作方面，由于大埝社区村民基数较大，户籍信息变动频繁，且存在社区原属老山林场而后划分永宁街道导致部分常住村民户籍不在册等的历史问题，加上社区建档工作缺乏专职人员，也没有可供参考的线上平台数据库，导致建档及其日常维护更新工作任务繁重不堪，在社区现有的资源下几乎是不可能完成的任务。

3.试点工作缺乏对接沟通、联动机制有待完善

目前，虽然南京市浦口区社区信用体系建设有6 家试点社区，但推进力度乏力，也缺乏工作经验的分享与交流，社区的工作进度和成效未能得到及时的指导与监督。大埝社区在信用工作的推进过程中也存在闭门造车、信用评价结果应用寥寥等情况。

4.社区投资资金缺口较大、相关支持政策未落到实处

推进农村信用体系建设的一大意义在于给予缺乏抵押、质押物的农户更多的征信基础，帮助其获得信贷支持。而目前大埝社区合作的银行金融系统对整村的授信额度远远不能满足居民的信贷需求，资金缺口较大。不仅是社区居民，社区领导班子也缺少活动资金来开展更多的创新实践。尽管大埝社区多次获得“南京最美乡村”“江苏省美丽乡村示范村”等头衔，上级部门承诺给予“旅游重点村”的金融信贷支持更多的停留在纸质层面上，尚未落到实处。

四、 大埝社区推进农村信用体系建设的对策和建议

（一）进一步夯实信用信息归集基础，加强信用数据库的互联互通

在农户信用数据库的建设方面，需要依靠浦口区政府发挥其主导作用。通过整合全区涉农平台，将各涉农平台和村部信息整合到一个统一的平台中，做到“一户一档案”，先实现部门与部门之间农户信息公示共享，再逐步推进各部门之间信息交换、信息应用共享。与此同时提高农村基层工作人员信息收集效率，加快“一户一档案”的普及速度。另一方面，需要扩大与金融机构合作平台的影响力，发挥金融机构在农村治理中的积极作用。大埝社区应积极引导探索与紫金农商行、农行浦口支行开展金融信用信息的交换和共享，逐步扩大信息采集范围。

（二）创新采集信息的方式，推动建立健全动态信用信息采集机制

进一步明确社区各工作人员与网格管理员的工作职责和工作范围，发挥基层网格化管理的强大优势，提高对农村居民信用信息采集的效率。规定各片区信息采集员严格按照信用管理办法定期每月上报征信信息，月底召开议事会将征信信息核实提报。还可以建立社区征信微信群，施行“群众提报、村委把关、实施监督”的模式保证信息采集工作的公正公开透明。

（三）加大社区对于信用的宣传以及教育力度

除却大埝社区原先借开办“迎新春联欢会”等文娱活动进行信用宣传之外，要拓展新媒体用户宣传，通过各个网站和公众号发布信息；要利用南京日报、有线电视网络进行宣传，让新闻媒体为政府、为百姓做一点公益性广告宣传；要印制小册子、小折子、单页子、小方子等通俗简便的宣传载体进行宣传推介，在对广大农户加强科普征信知识的同时也积极介绍社区信用体系的建设工作，扩大水墨大埝的社会效应。

（四）进一步探索扩大信用评价结果的应用场景

按照前期出台的评价标准，积极采取多种措施使社区居民生活质量、福利水平与信用等级挂钩，村民按照信用等级获取福利待遇。社区股份合作社牵头创设的“诚信基金”可以根据信用等级的高低减免当年一个季度的物业费等福利补贴；被评为“诚信示范户及个人”可以享受社区出台的年度奖励办法，如上门理发维修家电、社区窗口办事绿色通道等；设立农村信用超市，采用信用券的方式让村民随时享受信用红利等。信用等级高的个人在评优、贷款、创业就业等方面有优待权，信用等级为C、D 级的在上述方面会受到不同程度的限制；引用信用修复机制，已经发生信用损害的主体可以通过志愿服务、公益活动等进行信用修复。

（五）加强金融机构对社区的支持，进一步推动农村治理现代化

一方面，社区领导班子应与金融机构积极沟通探讨针对信用记录良好的村民出台贷款优惠方案或贷款审批绿色通道，解决社区个体经营户、养殖户在小额资金周转方面的难题，让村民享受到农村信用带来的福利。同时积极争取社区金融机构根据信用村的评定结果对社区采取“整村授信”的方式，让整个社区成为信贷责任人，由村委会发放贷款。

另一方面，引导金融机构依据社区农村信用体系法人建设成果加强金融产品创新，例如可根据社区养殖户的信用信息，针对养殖周期和产量状况灵活调整授信周期，创新式的推出具有灵活周期的短期信贷产品。