“放管服”政策导向下高校科研经费全过程管理研究

张县平，许长安 ，李 歌

(1.西安邮电大学 财务处，西安 710061；2.西安航空学院 财务处，西安 710077)

2016年7月31日，中共中央、国务院联合印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(以下简称《意见》)，《意见》提出了“放管服”结合的政策要求，给予科研人员更多的自主权，激发他们的科研积极性。“放”即简政放权，主要包括扩大科研项目资金管理权限，下放差旅费、会议费管理自主权限，下放高校科研仪器设备采购自主权限。“管”即规范管理，一是制定切合实际的科研经费内部管理办法；二是加强科研经费合法合规的管理和绩效考评；三是实行内部公开制度，加强对科研经费的监督。“服”即优化服务，高校相关部门要通过下放管理权限，简化管理流程，减少不必要的检查，积极推行科研财务助理制度，为科研人员减负。“松绑+激励”的政策措施对于激发广大科研人员的创新创造活力具有重要意义，但同时增加了科研经费风险管控的难度[1]。

一、“放管服”政策下高校科研经费管理存在的主要问题

(一)科研项目管理与科研经费管理脱节

当前，很多高校科研项目管理系统与财务核算管理系统没有实现相融共通，财务数据与科研管理数据互相孤立。科研项目管理侧重于项目的申报和成果的产出，高校为了提高科研项目的数量，主要关注申报项目的内容，而往往忽视科研项目预算编制，课题负责人申报科研项目时，由于缺乏财务知识和合理依据，项目预算编制随意性大。经费管理侧重于经费的使用过程中的管控和经费的合法合规，科研项目预算编制不合理、不科学，最终实际开支与预算安排大相径庭，结题时为了能符合国家的相关规定又不得不对相应的开支进行调整。

科研经费的使用应该严格遵循专款专用的原则，但现实是科研项目支出混用窜用现象比比皆是。对于同时研发多个项目的科研人员在实际报销时，课题负责人签字的随意性较大，不区分某笔费用应该属于哪个项目的支出，造成课题经费混用。由于财务人员没有参与科研项目的预算编制，不了解项目的研究内容，在课题报销时难以甄别经费的使用与科研项目是否一致，即使科研人员虚报支出，财务部门也无法控制，导致大量非科研项目支出在该科研经费中列支，降低了科研经费的使用效益。

(二)没有正确平衡“放”与“管”的关系

《意见》的出台，无论是科研工作者还是科研项目主管部门都存在过度强调权利下放而忽略监管的问题，普遍认为政府对科研工作“松绑”，思想和行为上不同程度的产生误区，项目管理部门放松监管，认为科研经费的项目管理、经费管理、薪酬管理等都应该本着一切有利于科研工作开展的原则；项目负责人忽视项目经费预算编制和执行，甚至出现虚列支出、套取项目资金的恶劣情况。

“放”是简政放权，而不是“放松监管”，一定是在“管”(规范管理)的基础上的“放”。“放”和“管”不矛盾，它属于一个问题的两个方面，高校既要认真落实“放”的权力，也要积极承担“管”的责任，要在做好风险防控的基础上为科研经费“松绑”。

(三)缺乏绩效评价机制，科研经费使用效益不高

高校科研管理部门的关注点主要集中在教师每年的科研成果、申报的课题类型以及课题到账经费，对科研业绩的评价往往仅限于项目立项数、项目经费数、发表论文数量以及能否完成既定科研任务、能否如期结题，而缺乏对科研经费产生的效益的评价。

科研绩效评价是当前科研管理工作的重中之重，也是高校提高科研水平和实力的重要途径，一定程度上反映了高校科研管理水平的高低，已成为社会各界关注的焦点，有关科研绩效评价的实践和研究很多，但由于科研项目的多样性、科研成果的差异性，难以形成一套行之有效的科研绩效评价体系，导致科研人员科研创新性、创造力大大降低，进而造成科研经费使用效率不高，科研成果转化率低。

(四)科研人员诚信意识有待进一步养成

近年来，科学研究中伪造、篡改或剽窃等学术不端、科研失信事件频发，大到剽窃他人研究成果、学术造假、代写论文等不端行为，小到在科研经费中报销非科研支出，编造虚假合同、虚构经济业务等套取科研经费，影响极其恶劣，有的甚至给社会带来严重的危害，受到社会各界的高度重视，党中央、国务院也在2018年5月颁布《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，《意见》明确要求要严厉打击严重违背科研诚信要求的行为，推进科研诚信建设制度化。

科研诚信应该是科研工作者必须遵循的基本原则，它关系到一个国家科学事业的良性发展和学术生态系统的有序运行。推进科研诚信建设，首先要加强制度建设，改革现行人才评价、职称评审唯成果论的现状; 其次要提高学术不端行为的代价，对学术不端行为采取“零容忍”，一经发现绝不姑息。建立科研诚信档案，将恶意失信、违规人员列入科研黑名单，情节严重者依法追究其法律责任[2]。

二、“放管服”下加强高校科研经费管理的建议

(一)为科研活动提供全过程服务

1.积极推行科研财务助理制度

《意见》提出的推行科研财务助理制度，为科研人员提供专业服务，让财务人员参与到科研的整个流程，包括前期的预算编制、中期的经费报销以及后期的项目结题和验收。

推行科研财务助理制度，为科研人员配备专业的财务助理，使其有更多的精力从事科研工作，解决预算编制的随意性和科研经费支出不合理等现象，一定程度上也能弥补高校在科研经费管理和监督方面较为薄弱的现状，对于规范提高科研经费的使用效益具有现实意义。

2.加强科研政策的宣传，增强科研人员遵法守规的自觉性

充分运用现代信息网络手段，通过建立信息平台、QQ群、微信公众号等方式向广大科研人员广泛宣传科研管理法律法规、财经政策和经费管理办法，普及财务知识。要让每一位科研人员都能认识到任何科研经费都不是项目负责人的个人财产；项目的支出内容必须与项目研究方向密切相关；项目负责人要对自己项目支出的真实性负责等等。只有了解了才会主动配合财务、科研、审计、资产、监察等相关部门的监管，才能有效提高科研项目的管理水平和资金使用效益。

3.优化审批流程，细化科研项目管理

“放”的方面，高校要坚持以人为本的管理理念，根据《意见》调整规则规范，简政放权，优化审批流程，给予科研工作人员更大的资金支配权，使他们切实感受到松绑和激励，激发他们投身科研工作的积极性。

“管”的方面，高校要进一步细化科研项目的管理，制定可操作性强、行之有效的科研经费管理细则，做实、做细科研经费开支范围、报销的标准、审批权限，使科研管理部门和科研人员都能做到有法可依，有章可循，照章办事。下大力气解决科研经费支出混乱、研究弄虚作假、项目结题不结账等问题，提高科研资金的使用效益。

(二)构建高校科研管理信息系统

信息化在很大程度上左右着科研经费全过程管理实现的效果，是实现科研经费全过程管理的重要保障和基础，因此必须高度重视科研经费管理信息化的建设和应用。

高校的科研管理涉及到科研、财务、资产、人事等多个职能部门，部门大多各自为政形成信息孤岛，对于科研项目的管理，不同的部门基于自身的职责，对项目情况了解不全面，加之部门间缺乏沟通协调的统一科研信息共享平台，导致管理效率低下。科研人员必须就科研项目向各部门提交项目资料，费时费力，构建多部门共享的科研信息共享与服务平台，简化手续，优化服务，共享科研信息和数据已势在必行。

充分利用“大数据”“互联网+”等现代化信息化手段，构建涵盖科研、财务、资产、人事等多部门共享的科研管理信息共享服务平台，实现网上提交信息、财务网上预约报销、短信平台通知、网上调阅项目信息等。充分发挥信息网络作用，让科研人员能够通过该平台便捷的提交项目信息，实时了解项目资金使用情况及结余情况；财务部门能够实时了解科研项目的执行进度和经费报销支出构成；科研管理部门能够实时了解科研项目立项、结题、绩效等信息。

信息系统的建立，对于科研人员来说，为他们提供了一个快捷便利的报销平台，简化了科研经费财务报销流程；对于监管部门来说，可以利用平台开展风险评估，实现对科研项目经费的有效监督，最终实现科研项目内部信息管理无障碍沟通，使有限的经费发挥最大的经济效益。

(三)加强对科研管理的内部控制和监督[3]

实施内部控制能够有效规范单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，建立健全科学高效的制约和监督体系，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高。归纳为一句话，就是自我革命，规范权力，防范风险，促进管理。

科研管理的内部控制要针对科研经费管理存在的薄弱环节，以风险控制为主线，以管理流程为抓手，科研部门、财务部门、审计部门协同，按照“明确控制目标—确定关键控制点—制定控制标准—进行业务流程控制—监督与评价”的模式开展事前、事中、事后的管控。

事前管控的关键控制点主要是预算编制，增强预算编制的规范性和合理性，财务人员必须参与到项目的预算编制中，为项目的预算编制提供服务和咨询。科研经费规模大的高校可以在财务处下设专门的科室管理科研经费，科研经费规模小的高校可以财务处配备专门科研经费管理岗位，对项目预算方案进行审议，并提供建议。

事中管控的关键控制点主要是报销环节，防止科研经费的流失，提高科研经费的使用效率，一方面要制定符合实际的科研经费管理制度和业务流程，规范科研经费的报销，加强经费的支出审核，基于业务流程关注风险，对关键控制点进行重点关注；另一方面要利用信息化等手段实现对科研项目执行的全过程跟踪，提高项目支出的透明度。

事后管控的关键控制点主要是绩效评价和内部审计监督，对科研项目的绩效评价，不能只停留在对科研成果的绩效评价，还要综合考虑科研项目的预算执行、经济效益、社会效益等诸多指标。

作为高校监督体系中重要组成部分的高校内审机构，应积极发挥在科研经费管理中的监督作用。对科研项目的审计要从以前的结题审计转变为全过程跟踪，尤其要对重大科研项目实施跟踪审计，规范科研经费使用，提高科研资金的使用效益和科研管理水平[4]。

(四)落实对科研人员的薪酬激励

1.增加劳务费支出的灵活性

《意见》明确项目劳务费预算由高校科研人员据实编制，不再设置比例限制。发放劳务费人员为参与科研项目研究并有实际贡献的相关人员，具体包括在校的博士生、研究生、本科生，项目组为开展科研项目而临时聘用的专家、学者、科研人员等，均可以根据其在项目中所承担的具体研究任务以及贡献程度支付相应的劳务费，具体发放标准可以参照当地行业的平均工资水平确定。外聘科研人员的社会保险补助等也可以视情况纳入劳务费科目列支。

2.加大对科研人员的绩效激励力度

科技创新的核心力量是人才，加大绩效激励是激发科研人员积极性、创造性的一个非常重要的手段。《意见》以人为本，大幅提高间接费用比重，取消绩效支出在间接费用中的比例限制，在制度层面明确了对科研人员的绩效激励。

高校在《意见》框架下要结合本单位实际，制定能够充分体现科研人员在项目中的实际贡献的绩效激励制度，制度要对承担关键领域核心技术攻关任务且取得突出成绩的科研人员加大薪酬激励，要通过增加科研绩效支出的方式加大对人力资本的合理补偿，要通过提高成果转化分配比例来促进科技成果转化等等。

(五)建立综合科研绩效评价体系

科研经费成果和经费的使用效益是衡量高校科研工作成效的一个重要内容。由于科研成果存在差异性和时效性，高校的科研绩效评价较为复杂，虽然大多数高校开展了科研绩效评价，但是评价结果要么雷同无差异，要么难以服众。究其原因，主要是评价指标体系不科学所致，要么只关注科研成果和到账经费，要么只关注财务指标，这些用在以追求社会效益为主要目标的高校科研评价中都是不全面、不科学的，应当建立起财务指标与非财务指标并行的综合科研绩效指标评价体系。该体系要能够反映项目所产生的经济效益、社会效益，也要将科研成果的先进性、创新性、应用前景、学科贡献以及经费使用合理性等纳入绩效考核指标体系。同时，绩效评价必须与奖惩相挂钩，科研绩效评价好的给予奖励，激发教师开展科研研发的动力，科研绩效评价差的或评价不合格的要有相应的惩罚，促进教师高质量地完成科研课题[5]。

建议依据平衡计分卡(BSC)理论构建高校科研绩效评价指标体系，高校科研活动更看重社会效益而非经济效益，运用平衡积分卡可以实现财务指标和非财务指标的相互融合，可以通过一系列相互联系且具有因果关系的具体指标来准确反映高校科研绩效的核心内容，能够满足高校科研绩效评价的要求。该理论从客户(社会评价)、内部业务流程(社会贡献)、学习与成长(科研战略)及财务(科研经费)四个维度设置评价指标和指标权重，开展科研绩效评价，可以有效兼顾科研战略、科研过程、科研行为与科研结果等各个方面，为高校决策提供有用的信息，实现高校科研战略目标。

需要说明的是，不同的高校由于办学层次不同，不同的学科专业由于办学定位不同，具有很大的差别，学校应该结合自身的实际情况，制定出一套适合本校科研项目经费的绩效评价指标体系。同时，在运用平衡计分卡开展科研绩效评价的过程中，需要根据学校科研战略的变化，适时地调整这些指标的内容和权重，使其更加切合实际，对需要进一步发展的短板指标加大权重，对已经达到目标的指标降低权重，以充分发挥出这一战略执行工具的最大效能。

三、结语

在“放管服”背景下的高校科研经费管理是放、管、服的统一，既要做到简政放权、优化服务，又要做到提升管理、提高资金使用绩效。实施高校科研经费全过程管理对于提升高校科研服务和管理水平具有重要意义，能够涵盖从项目立项到最后结题结账的事前、事中、事后管理，包括项目预算编制、预算批复、拨款立项、经费使用和项目决算等各个环节。