构建以信用为基础的新型监管机制的思考

◎文/王 岚

一、信用监管概念的提出

国家层面，高度重视信用监管工作。信用监管概念的提出最早可追溯到2015年。2015年在简政放权、放宽市场准入的新形势下，国务院提出要建立以信用为核心的新型市场监管机制。2016年5月，国务院印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，标志着信用监管机制建设迈出重要的一步。2018年8月，国办印发 《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》明确要创新监管理念和方式，五年内要健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，进一步深化了信用监管的内涵。2019年政府工作报告提出要推进“双随机、一公开”跨部门联合监管，推行信用监管和“互联网+监管”改革。2019年7月，国办印发《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，标志着全国范围内的信用监管机制构建将全面启动。

省级层面，浙江省做出了有益探索。早在2003年，省委十一届四次全会上就提出，“打造‘信用浙江’，就要进一步强化政府信用，提升企业信用，建立社会信用；就要进一步健全信用制度，强化信用监管，倡导信用文化，营造信用环境”。2005年，浙江省将企业按照 A、B、C、D四档标识企业信誉度提示，标志着信用监管的思想萌芽。2014年，浙江出台《浙江省企业信用联合奖惩实施办法（试行）》，将企业信用档案按照 A、B、C、D 进行分类，并根据不同等级采取奖励性或惩罚性措施，标志着信用监管进入试行阶段。2016年提出“信用531X”工程，信用综合监管责任体系作为3大体系之一被提出。2019年，浙江省委十四届六次全会作出高水平推进省域治理现代化的决定，在完善监管方面提出“健全以‘双随机、一公开’监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，最大限度减少对企业正常经营活动的干预，探索符合新经济特点的包容审慎监管方式”的要求。2020年，浙江省委办公厅和省政府办公厅印发《关于加快推进信用“531X”工程构建以信用为基础的新型监管机制的实施意见》提出要深化应用协同，构建信用综合监管责任体系，到2021年底，行业信用评价重点领域基本覆盖，信用融入社会治理和风险预测模型，以信用为基础的新型监管机制基本建立。

二、信用监管的概念及内容

信用监管是行政管理部门在全面掌握监管对象信用信息的前提下，对监管对象开展信用评价，有效反映监管对象的信用状态，并以信用评价结果为主要依据，采取分级分类的差异化监管的措施，联合其他行政管理部门共同实施信用联合惩戒的新型、高效、科学的监管方式。要实施信用监管有3个必要环节，分别为信用信息归集、信用产品生产和信用产品应用。

（一）信用信息归集

依托省公共数据平台，建立横向覆盖人力社保、自然资源、生态环境、市场监管等行政管理部门，纵向贯通省市县三级的数据共享机制，全面归集涉及市场主体的基础信息、守信信息和不良信息，实现信用数据的“聚集”和“贯通”。

（二）信用产品制作

根据归集的信用信息，采取科学、合理的加工方式，制作信用产品。如信用评价、信用档案、红黑名单、信用指数、信用预警、信用挖掘等产品。信用产品的价值一是取决于信用信息的及时性、完整性和真实性。二是取决于产品设计的科学性和合理性。三是取决于产品的实用性，是否获得市场的认可。

（三）信用信息和产品的应用

一是政府部门按照事前信用管理、事中信用监管、事后联合奖惩的要求，开展应用。事前，将市场主体信用信息查询使用作为行政管理的必备环节，根据市场主体的信用状况实施精准服务。事中，在“双随机、一公开”抽查监管和部门日常监管中，将信用状况作为实施不同监管方式和日常分类分级监管的重要依据。事后，将市场主体落实信用承诺的行为信息记入信用档案并纳入信用评价，并实时更新信用产品。建立跨部门联合惩戒机制。二是在市场化交易中体现信用的价值。如在信贷融资过程中，在调查、审批、放款、贷后管理全流程中，按照不同环节提供定制化的查询权限，精准提供市场主体信用画像。对于信用优良的主体，加大信贷额度，降低信贷利率；对于信用不佳的主体，降低信贷额度，提高信贷利率；对于严重失信的主体，实施一票否决，不予提供信贷。鼓励市场交易中，使用信用产品，并对信用优良的主体，提供各种交易便利。

（四）信用监管的特点

一是泛在性。从信息流角度看，信用监管的过程，就是信用信息产生、归集、共享、加工、应用和修复的过程。信用监管的实施既是建立在信用信息的归集和共享的基础上，也是作为基础手段在产生、归集、共享、应用信用信息。从信用信息使用的角度看，信用监管是覆盖行政管理领域、社会领域和市场化领域的，通过不同主体信用状况进行监管。同时，信用监管又是贯穿市场主体整个生命周期的，覆盖事前、事中、事后全流程各个环节。因此信用监管具有泛在性。

二是预判性。信用监管得以应用与大数据、互联网等新技术产生密切相关。通过应用新的信息技术，可以将原本分散的各类公共信用信息加以有效整合利用，产生更为科学的信用产品，从而建立风险预判和预警机制，将风险遏制在萌芽时期，实现智能监管和精准监管。从传统的事后强监管转变成事前预判、事中监管、事后奖惩的管理模式。

三是综合性。信用监管是覆盖各领域、各行业、全部市场主体的监管，融合政府部门掌握的信用信息和市场交易产生的各类信息，在政务领域、市场领域和社会领域开展的社会共治的综合监管。

三、推进信用监管意义

（一）打造现代政府是推进信用监管的背景

党的十八届三中全会首次提出 “国家治理体系和治理能力现代化”；党的十九届四中全会提出要 “构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。信用监管就是以系统融合、综合集成、业务协同为特征，应用新技术，实现在更高水平上与政府、社会、市场等方面深度融合，为政务管理提供更可靠的信用研判，为社会治理提供更优化的信用解决方案，为市场发展提供更有效的信用服务。

（二）推进信用监管是建设现代政府的重要路径

建设现代政府，就是要围绕现代信息技术在政府管理活动中的应用，推进数字政府建设，加强数据有序共享，建立健全运用新技术手段进行监管。信用监管则正是聚焦于跨部门的多业务协同流程再造、将信用嵌入各类事项各环节，在改造过程中提高部门各行业信息化水平、加强各平台与系统的互联互通，并在多场景业务协同应用、公共数据共享开放和应用创新实践等方面做出有益探索。

（三）推进信用监管是实现科学监管、有效监管和精准监管的重要手段

信用监管一方面通过信息归集、设计指标体系、构建评价模型等对数据全流程加工挖掘，获取更加丰富鲜活的信息，对市场主体进行精准信用画像，勾勒多维信用基因图谱，精准识别市场主体信用情况。另一方面构建以信用为核心的新型监管体系，为管理者高效监管、科学决策、精准治理提供强有力的支撑。

四、信用监管的浙江模式

（一）强调制度先行，注重信用监管顶层设计

浙江省起草编制了 《关于加快推进信用 “531X”工程 构建以信用为基础的新型监管机制的实施意见》并由省委办公厅、省政府办公厅印发实施，并先后出台了《关于推进信用应用业务协同的实施意见》《浙江省公共信用信息目录 （2019版）》《浙江省五类主体公共信用评价指引 （2019版）》《浙江省行业信用监管责任体系构建工作方案》《行业信用监管责任体系构建工作指引》等制度文件，为推进信用监管提供了制度支撑。

（二）全面实施“531X”工程，为信用监管打下夯实基础

浙江省委省政府提出覆盖5类主体，构建3大体系，建设一体化平台，推进重点领域X应用的信用“531X”工程顶层设计。其中，覆盖“5类主体”指对企业、自然人、社会组织、事业单位、政府机构5类主体全面归集信用信息，开展公共信用评价，建立信用档案。目前已覆盖企业262万家，18周岁以上自然人4198万人、社会组织7.1万家、事业单位3.2万家、政府机构4853家，基本实现“全覆盖、无死角”。构建“3大体系”。一是构建五类主体公共信用指标体系。对照《浙江省公共信用信息管理条例》中关于公共信用信息的分类原则，实现公共信用指标体系对基础信息、守信信息和不良信息的全覆盖；拓展公共信息提供单位在履职过程中产生的反映主体信用状况数据和资料的归集范围，实现公共信用指标体系对事前、事中、事后全流程监管信息的全覆盖。二是构建科学的公共信用评价体系。出台 《浙江省五类主体公共信用评价指引 （2019版）》，从5个维度建立公共评价体系，不断拓展评价指标，迭代优化评价模型。三是构建信用综合监管责任体系。提升公共信用在通用监管中的作用。实现政府业务协同全贯通，省、市、县330个信用相关业务系统全部打通，形成政府履职业务大协同，基本实现了信用评价、信用档案、红黑名单等信息的实时调用。建成“1个平台”。在省政府四横三纵数字化转型框架下，建成省公共信用信息平台，为信用监管提供了条件。

（三）大力推进信用应用，构建信用监管机制

信用业务协同全面铺开。截至目前，省公共信用信息平台与省、市、县330个信用相关业务系统全部打通，累计调用信用接口990.1万次，创造性实现了信用信息（产品）与部门业务嵌入式融合，建立了信用信息实时共享、业务办理实时调用和应用结果实时反馈的闭环体系。审批事项平均办件时长为4.67天，信用优秀的主体办件平均时长为4.07天，办件提速12%，信用优秀且采取信用措施为“优先办理”的办件平均时长为3.3天，较总办件平均时长提速29.3%。行政综合监管过程中，根据不同主体信用状况实施分类监管。将信用等级较差企业纳入重点监管库，作为“双随机、一公开”重点监管对象，累计重点监管对象数量 为51705个，抽查次数为81039次，抽查覆盖率50.22%。

行业信用监管试点先行。按照“事前管标准，事中管达标，事后管信用”的要求，第一批省级部门充分利用省公共信用评价结果和行业领域数据，构建了各自行业领域信用评价模型，并根据不同主体信用状况实施行业分类监管，对公共信用等级优秀或红名单主体实施信用激励，对公共信用等级较差或者黑名单的主体实施信用惩戒或者纳入重点监管库，发挥了信用在行政管理领域的基础性作用。同时总结了行业信用监管工作推进“六步法”及要点，使该项工作推进体系化、标准化、流程化。试点厅局中，省生态环境厅将企业环境信用评价推送至省行政执法监管平台，实施信用分级分类监管。对A级企业，双随机抽查比例设置为原抽查比例的30%；B级企业，抽查比例设置为原抽查比例的50%；C级企业，抽查比例为原抽查比例的100%；D级企业，抽查比例设置为原抽查比例的150%；E级企业，抽查比例设置为原抽查比例的200%。

社会治理融入信用因子。通过省公共信用信息平台与基层治理四平台对接，将重点信用监管对象和走访检查事项清单纳入重点走访检查范畴，形成重点信用监管企业5.3万家、重点监管个人51.4万人，进一步提升社会治理精细化水平。与金融风险“天罗地网”监测防控系统对接，将信用数据融入金融风险预警模型，及时预警主体金融风险，采取针对性监管措施。温州市“金融大脑”平台与浙江省公共信用信息平台完成了对接，形成数据共享，实现“监测+预警+处置”的有效联动，有效地防范和化解了区域金融风险。预警发现全市407家疑似涉众型风险企业，已对其中230家企业开展排查与处置，处置率达56.5%。实现与省金融综合服务平台对接，将公共信用评价及数据融入银行风控产品模型，为企业提供更优融资服务。截至目前，信用接口接入133家银行机构，数据调用5.7万余次，涉及5.2万余家企业，累计授信371亿元。

（四）信用监管取得突破，显著提升监管效能

提升监管效率。传统监管模式对所有市场主体平均用力，监管成本高。根据信用评价结果，开展分级分类监管，对信用状况好的主体减少检查频次和缩减检查事项；对信用状况差的主体提高检查频次和增加检查事项。大幅提升监管的靶向精准性，使监管力量“好钢用在刀刃上”。如环境领域，在专项执法行动中，把信用评级较差的433家企业纳入检查重点，共发现47个环境问题，问题检出率达10.9%，较常规“双随机”抽查的问题检出率1.6%提高了5倍以上；文化和旅游领域，在全省旅行社信用监管专项执法行动中，首次问题检出率31%，较常规“双随机”抽检问题检出率高出近20%；企业信用领域，应用企业信用风险模型后，问题检出率从2.3%提升至56.8%。

提升管理水平。一是从业务数据化到数据业务化转型。推进信用监管的过程中，基本消灭了手工填写表单的情况，将业务信息转变为在线化、数据化，使业务信息“有迹可循”。在此基础上，信用评价自动获取监管对象行业内信用信息以及省公共信用信息平台数据，即时进行评分，实现动态管理。侧重于挖掘数据自身的价值，使数据服务于业务，从而作出更精准、更高效的决策。二是从全面管理到靶向管理。传统监管模式对所有市场主体一视同仁，市场主体受干扰较多。采取信用监管后，根据信用评价结果与省行政执法监管平台对接，自动匹配监管措施，实现信用分级分类监管，对守信者无事不扰，让失信者时时不安。三是从单一领域管理到多部门协同管理。信用监管模式下，信用评价结果对内推送至本领域各个业务系统，对外推送至省公共信用信息平台和省行政执法监管平台，由各部门、各系统实施信用联合奖惩，实现信用评价结果从单一应用到综合应用。四是从线下监管到线上全程留痕监管。监管方式从静态逐步转变为动态，全程留痕，有据可查，监管上实行 “一把尺子量到底”，不因人、因时、因事而不同。比如浙江省文化和旅游厅在与省公共信用信息平台对接推行行业监管以后，对全省旅行社的监管由线下转为线上，在全国率先建成“前台+后台”一体化省级文化和旅游行业信用监管平台，对全省2726家旅行社进行信用“画像”实现动态化全程留痕，提升了行业监管的连续性、客观性。

提升诚信意识。市场主体从他律向自律转变。一方面，信用评价可作为市场主体在交易过程中的重要参考，不仅可大幅提高交易便捷性和成功率，也可产生信贷优惠等方面的经济效益；另一方面，通过信用评价使市场主体了解到自身信用建设的不足和短板，从而规范自身行为。如地矿领域，推进行业信用监管后，矿山企业疑似越界开采行为同比减少近50%，勘查工作逐步规范，把违法苗头制止在“萌芽”状态。义乌市推出市场信用APP后，市场主体违法率同比下降23%，助推市场营商环境不断向好。省文旅厅充分运用旅行社信用评价结果，探索“信用+服务”“信用+金融”等场景的应用。

五、启示与建议

（一）加强信用监管顶层设计

建立和完善信用信息归集和披露，信用激励与奖惩、信息主体权益保护等法律法规；按照标准化、体系化的要求，建立数据归集目录，便于全面、及时、准确归集信用信息；建立红黑名单管理、信用监管应用等政策文件；围绕信用数据、信用产品和业务应用等，形成统一的基础性标准规范，推动信用领域前沿技术标准制定；出台信用修复办法，建立针对不良信息主体的救济机制，明确修复的适用范围、工作程序和办理时限，完善条例配套制度，建立浙江省信用修复机制。

（二）建立统一的公共信用信息平台

一是要实现信用信息全归集。以统一社会信用代码、身份证号为基础，将分散在各部门的公共信用信息加以归集，通过比对后，关联形成市场主体的基础信用档案。二是要实现信用信息全共享。通过开发信用数据共享接口为各部门提供信用查询信用信息、使用信用产品的服务。三是要实现政府业务系统全联通。将各业务系统与统一的公共信用信息平台联通，实现信用评价、信用档案、红黑名单等信息的实时调用，以及激励、惩戒措施的自动推送和反馈，形成政府履职业务大协同。四是围绕多样化的信用监管场景，开发形成一批通用性的信用监管决策辅助、综合分析工具。

（三）迭代优化信用产品

聚焦“互联网+”，充分运用区块链、互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，有效整合利用公共信用信息、投诉举报信息、互联网信息及第三方相关信息，迭代优化现有信用产品的设计、模型和算法，形成预警预测、研判处理、评估反馈全链条式的产品库。

（四）拓展信用应用场景

一是行政管理部门开展在行政审批、行政执法、公共资源交易、便民服务、金融服务、风险监控、政府采购、财政补助、基层治理等领域的信用监管，将信用作为分类管理和联合奖惩的新依据。二是对守信主体进行推介，从而放大守信主体和失信主体的差异，促使市场主体走诚信经营之路，保障行业健康、快速发展。三是鼓励第三方信用服务机构开展的信用监管和信用服务，在市场交易及服务中体现信用的价值。四是聚焦民生、公共服务领域，创新守信激励措施，实现信用便民、惠民。