浅析事业单位财务内控制度存在的问题及对策

张 帆

一、引言

事业单位是行政机关创办的提供教育、科技、文化、卫生等公益性服务的社会服务组织。内部控制是规范事业单位内外部管理活动的重要管理制度，是事业单位管理的基础。设计执行好财务内控制度，可以提升单位的管理水平，改进公益性服务的质量，规范单位内部经营秩序，因此建立事业单位财务内部控制制度具有重要意义。由于事业单位本身存在局限性，因此财务内部控制制度还存在制定不完善、执行不到位、效果不明显等问题。针对此，各单位管理层和内部控制人员要在管理和经营活动的各环节找到关键风险点，设立与其对应的风险防控规范，这样才能防范单位财务风险，保障国有资产安全，实现事业单位经营管理总体目标。

二、事业单位财务内控制度相关理论概述

（一）内部控制的概念

内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。

（二）事业单位财务内部控制的一般性和特殊性

财务内部控制制度是所有具有资金经济活动的单位都应当设置的。它贯穿了单位经济活动决策、执行和监督的整个过程，并且它实现了对经济活动的全面控制。事业单位的财务内部控制制度也是为了实现对经济活动的全面控制，所以事业单位财务内部控制具有一般性。

同时，由于事业单位具有经费保障方式多样化、经济活动不是事业单位的中心工作、资金来源具有无偿性、资金使用具有强制约束性、运行绩效难以量化评估等特点，造成了事业单位的财务内部控制制度具有特殊性，要与企业财务内部控制制度区分开来。事业单位财务内部控制制度要达到保证单位经济活动的合法性、资产保管的安全性、防范舞弊和腐败滋生、提高公共服务的有效性等目标。

（三）事业单位财务内部控制制度的重要性

事业单位作为社会公共服务的提供者，是政府行政机关管理职能的外沿，具有公益性，是推动社会经济快速发展的重要组成部分。但目前我国事业单位的管理水平仍有提升空间。这种现象的出现与事业单位内部管理制度体系不完整、风险防范意识不足、内部监督不力有很大的关系。内控制度的重要性体现在以下几个方面：

第一，财务内控制度有利于防治腐败。2012年起全国开始推行“廉政风险防控机制”，这是将内控用于反腐的一次尝试，财务内部控制制度是反腐的有效体系机制，它可以有效地制衡权力。财务内部控制制度划分出了合法合规的经济活动运行范畴，使执行者不会因为越界而犯错甚至是触犯法律。用内部控制来限制权力滥用，是合理有效的方法。

第二，财务内控制度有利于保障财政资金公平分配。财务内部控制制度的建立可以保障财政资金分配公平合理。事业单位的内部控制制度一般要求重大事项采取领导班子集体讨论研究，在专业性较强的重大事项上采取专家论证的技术支持方式。在关键岗位的设置上采取不相容岗位分离的方式，执行岗位相互独立又相互监督，这样才能保证财政资金分配的合理和公平。

第三，财务内控制度有利于避免财政资金浪费。由于事业单位提供的公益性服务具有唯一性，在没有竞争对手的情况下，事业单位的财政资金浪费和效率低下难以避免。随着信息技术的蓬勃发展，财务内部控制制度可以内嵌在相应的计算机系统中，避免审批流程的随意化，规范了业务和财务流程，弥补了执行中的薄弱环节，并降低了人为操作的可能性，提升了工作效率，有效防范了财政资金的浪费。

三、事业单位财务内控制度存在的问题

（一）内控意识薄弱

事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的公益性单位、非公益性职能部门。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。它具有以下特性：一是不以营利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。由于事业单位具有非营利性的特点，导致单位领导层对于内部控制工作认识不深入、理解不到位。有些单位只空有内部控制制度，领导层认为有了内控制度可完成上级检查即可，并不关心内控制度与单位业务、财务实际执行情况是否贴合。业务部门认为业务执行完成最重要，内控制度是对业务的限制；财务人员也缺乏风险把控意识，对于内部控制的理解仅仅停留在文字层面，无法构建出整体全面的执行体系，对于潜在的财务风险点无法做到监督和管控。

（二）内控制度不健全

内控制度在制定时有其时代背景的限制，随着外部政治及经济形势的变化，单位原有的内部控制制度已经无法适应新的内外部环境。但内部控制制度没有及时修订，造成内部控制制度与单位实际情况脱节，无法达到防范风险的目的。

由于财务人员专业水平的限制，无法真正从单位的实际情况出发，梳理出有效准确的内部控制流程，盲目借鉴外单位的内部控制制度，这些情况造成所制定的内部控制制度针对性不强、内容不合理，内部控制很难实施。

（三）缺乏精准的预算管理

预算管理是财务内部控制最关键的组成部分，由于预算管理起步时间较晚，各单位对预算管理认识还不够全面。单位管理层认为财务预算编制工作属于财务部门的工作范畴，没有引入业务部门的配合，财务部门在编制项目预算时缺少业务实际需求和单位的发展计划，只能按照以前年度相同或相似项目的执行经验和财务数据来编制预算，所编制的财务预算脱离业务实际，对风险点把控不全面、不到位。在项目真正执行时会出现资金的浪费、执行进度不能按时完成、项目的绩效评价不真实准确、项目事中事后缺乏有效监督。

（四）审计监督不到位

内部审计是财务内部控制中不可或缺的一环，它需要履行独立检察职能。但目前很多事业单位没有单独设置内部审计部门，有些单位即使设置了内部审计部门或岗位，也缺乏独立性，不能形成有效的监督。内部审计部门只对项目执行过程的规范性和财务管理的合规性进行常规性审计，没有对项目中的财务风险点进行重点监督。内审人员的专业水平有限，无法对项目进行全过程监督，主要进行事后监督，无法实现财务风险的事前防范。

（五）财务内控人员水平不到位

由于内控人员有可能是非财务专业背景人员担任或兼任，其对于相关财政法规理解不到位、相关专业水平不足，对内部控制流程不能深入理解，不能很好地发挥内部控制中的监督作用，使单位内部控制管理水平受到很大影响。

财务内控人员普遍年龄偏高，对于近年来不断深入的财税制度改革，不能及时做到知识储备更新，无法及时完善相应的内部控制制度，造成新的风险点无法被及时发现，引发财务风险，使单位内控失效。

（六）资产管理能力不足

由于事业单位的资产数量大、种类庞杂，而资产管理人员因编制限制的原因，数量不足、水平不高。单位未合理设置相关资产管理岗位，造成人员职责权属不清，无法确保资产安全和资产有效使用。此外，一些事业单位的资产管理体系仍不完善，管理机制也不到位。在资产的购置、日常使用和处置等环节存在风险。例如，货币资金存在安全风险、固定资产存在账实不符风险、无形资产存在权属不清风险、对外投资存在论证不充分、缺乏追踪管理导致投资失败的风险。

四、事业单位财务内控制度的改进建议

（一）增强内控意识

加强单位层面对于财务内部控制的认识，意识到财务内部控制并不是财务部门单独的部门规章，而是覆盖整个单位经济和管理活动范围的制度。单位领导层应重视财务内部控制，转变思想，建立全局意识观。财务部门应牵头举办财务内部控制相关知识的培训，培训范围也要覆盖至单位的每个部门、每名员工。管理部门和业务部门要放弃抵触思想，认识到财务内部控制制度是减少单位运营风险的关键，主动学习财务内部控制知识，理解财务内部控制流程中各个关键控制节点和风险点。只有这样做，全单位从上到下才可以从思想意识层面真正重视起财务内部控制制度，并学习操作执行和具体的工作步骤，做到知行合一，减少财务风险，提高经营效率。

（二）建立健全内控制度

在提高全单位人员思想意识的基础上，对单位现有的财务内部控制制度做到及时更新，保证财务内部控制制度可以与单位现有经营情况匹配，最大限度地降低经营风险。在执行财务内部控制制度时，要特别注意对财务内部控制制度的评价与监督。

（三）提高财务预算的质量

单位从管理层开始，需要深刻认识到财务预算控制是财务内部控制贯穿始终的主线。财务预算从编制的起点开始，就要做到流程规范、编制方法符合单位实际、编制时间及时、内容翔实、项目细分、数据真实准确。要达到此种财务预算质量，需要在编制财务预算时，各个部门协同合作、充分沟通，这样才可以提高财务预算编制的合理性、精确性。

编制完成的财务预算，财务预算指标要在单位层级逐级分解，并经过相关审批予以下达。在事中需进行预算追加调整时，要严格把控预算追加调整，避免财政资金浪费使用，充分发挥预算对经营活动的控制作用。

要严格按照批复的预算金额和用途安排各项支出。定期向各部门及管理层汇报单位预算执行情况，提高预算执行的效率，防范无预算、超预算支出的问题。

要及时将年末决算分析报告与年初预算相对比，找出可改进差异，加强绩效管理，建立起从预算编制、执行、完成、评价、反馈的全过程预算绩效管理体系。

（四）加大审计监督力度

单位内部审计部门应加大审计监督工作的范围和力度。要重点关注授权审批的权限范围、审批流程和相对应的责任是否划分明确；关键岗位是否设立了轮岗制度，是否存在不相容岗位混岗的情况；单位的经济运营活动决策方、执行方和监督方是否相互独立。对合同管理加强检查，要关注单位是否执行合同归口管理制度，合同的法律效力是否健全、合同的履行是否顺利及是否建立了合同纠纷协调机制。

（五）提高财务内控人员的专业水平

事业单位财务内部控制工作所要求的综合性和专业性很强，财务内控人员的专业水平亟待提升。财务内部控制工作的高质量要求财务内控人员深入了解相关财务、税务法律法规，具有计算、分析相关财务数据的能力。事业单位应在每年年初开展财务内部控制培训需求采集、调研，将具有共性和重要性的问题按期开展培训，提升财务内控人员理论和实操的专业技术水平。

除了单位内部要按期开展培训外，还应引进第三方专业机构提供财务内控咨询保障服务，做到遇到内控风险时，能够及时得到内外部专业人员的响应和解决，不让风险进一步扩大，给单位造成更严重的损失。由于事业单位人员财务、内控知识储备相对陈旧，人员年龄结构相对偏大，应适当聘用新员工来实现提升财务内部控制人员专业理论和业务水平的目的。

（六）增强资产管理能力

事业单位要加强对货币资金的管理，财务部门要制定审核流程，确保每一步货币资金支出都要有事前、事后审核，账实必须相符，发现重大问题要逐级上报，及时查明原因。

大额的政府采购应由财务部门和资产管理部门及资产使用部门共同参与采购过程，还需适当引入纪检部门的监督，并严格按照采购制度的流程进行，通过此种方法，可在最大限度上避免采购风险的出现。

在处置资产时，必须严格履行审批手续，严禁未获批准私自处置，造成国有资产流失。资产管理人员要与记资产财务账的财务人员区别开来，资产管理人员独立管理资产台账，并按期与相关财务人员清查盘点资产，保证资产的安全完整。

资产管理人员要充分利用好资产动态库，在资产的购置、折旧、处置过程中，要及时更新资产动态库信息，并按照相关上级部门的要求做好资产的统计、报告、分析工作。

五、结语

随着国家层面法律法规的不断革新，及时更新和完善财务内部控制制度对事业单位的发展运行具有深刻含义。事业单位管理层和全体员工要在提升思想认识的前提下，加强事前事中监督，发现问题及时整改，整改后完善现有内部控制制度，达成制度执行的良性循环。只有这样才可以更好地规避财务风险，避免财政资金的浪费和使用低效，提高国有资产的使用效率，推动事业单位的经营管理工作更加有序地进行，更好地为社会提供公益性服务。