产品质量监督抽查管理暂行办法(18号令)解读

1 引言

国家市场监督管理总局在2019年11月8日通过，并从2020年1月1日开始执行落实《产品质量监督抽查管理暂行办法》（以下简称18号令）。2018年，国家食品药品监督管理总局、国家质量监督检验检疫局、国家工商行政管理局，三局合一成立国家市场监督管理局后，对应的抽查管理办法根据机构改革也作出调整，《产品质量监督抽查管理暂行办法》应运而生。它整合了《产品质量监督抽查管理办法》（原质检总局令第133号，以下简称133号令）和《流通领域商品质量抽查检验办法》（原工商总局令第61号，以下简称61号令），借鉴《流通领域商品质量监督管理办法》（原工商总局令第85号，以下简称85号令）中关于流通领域商品质量抽查检验的规定，对生产者、销售者（包括电子商务）实施统一的监督抽查。

18号令明确抽样工作和检验工作分开执行的制度。该制度将抽样工作和检验工作交由不同机构实施；采用双随机方式，即随机抽取符合抽查产品的生产者、销售者，随机选派抽样人员进行抽样工作；通过公开招标的形式向社会购买检验机构检验服务；规定初检与复检不能是相同的机构等创新举措。这些举措将更进一步保证监督抽查的公正性，规范监督抽查权力运行。

本文对新旧抽查管理办法的差异点进行解读，重点说明18号令的创新点和监督抽查执行过程中需要注意的事项，供各级监督抽查部门及相关企业探讨参考。

2 管理暂行办法内容解读

2.1 总则

18号令总则介绍了暂行管理办法的立法依据、适用范围、分级实施、职责分工、抽查费用、配合义务、不得重复抽样说明、抽检分离、信息公布。相比133号令，立法依据吸收了85号令中《中华人民共和国消费者权益保护法》部分，充实了法律依据；明确了适用范围为本行政区域内销售、生产的产品；职责分工里增加市级、县级市场监督管理部门职责。

抽查费用方面：133号令只规定了不能收取被抽查生产单位、销售单位的检验费用，18号令除了说明不收取检验费用外，还详述了抽样、买样、物流和样品处置等费用都由财政支出，不额外收取。

不得抽样方面：133号令规定经上级部门抽查合格的产品，半年内下级部门不可以再抽。监督总体是监督抽查中的重要概念，是认定不合格产品数量、货值的重要依据。生产领域对监督总体惯常使用“同一批次”来界定监督总体，流通领域61号令和85号令则是“同一商标同一规格型号产品”。18号令延续了61号令和85号令的规定，并根据生产、流通整合的实际需要，将“同一产品”定义为“同一生产者、同一商标、同一规格型号的产品”，因此18号令第八条明确说明半年内相同市管部门及其下级市管部门不能对同一生产企业的相同商标、相同规格型号的产品展开≥2次的抽查。

18号令落实抽与检的分离工作机制，抽样人员除非是参与现场检验，否则不允许开展与此次抽查相关的检验工作。

2.2 监督抽查的组织

监督抽查的组织方延伸到市级。133号令第十一条仅要求了国家级别和省级制定抽查计划。18号令第十一条规定县级以上均可制定抽查计划。

抽查方案方面：相比133号令，18号令方案增加了工作分工、进度要求的内容，删除了方案中的拟抽查企业名单要求。这是因为执行抽检分离制度后，方案中需明确抽样机构、检验机构的分工，各机构完成任务的各个时间节点，以便组织监督抽查的市场监督管理部门统筹安排，顺利完成监督抽查工作，18号令详化了实施细则内容。而双随机制度的落实，就规避了预设抽查企业名单的情况，18号令中予以删除。

机构确定方式：按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》18号令规定按照政府采购方式，确定抽样和检验机构。通过招标形式确定抽样机构、检验机构，使监督抽查工作更加严明公正、透明可溯。

随着抽检分离制度的产生，18号令在第十四条中对抽样机构、检验机构的行为进行了详细的约束，机构存在暂行办法中7项违规行为，均会被取消抽样、检验资格。但18号令并无133号令中对违规机构限制3年承接抽检资格的时间说明。

2.3 抽样

经过职能整合市场监督管理局职能发生变化，抽样领域也扩展到生产、流通、电子商务等3个领域，18号令将抽样环节区分为现场抽样、网络抽样两节。

2.3.1 现场抽样

自行抽样或委托抽样的市场监督管理部门，均需按照有关规定随机抽取被抽样市场主体，随机确定抽样人员。虽然删除了133号令抽样人员需考核合格后才能抽样的要求，不做培训考核合格（资质）或执法证件（身份）等硬性规定，但抽样人员还是要求熟悉相关标准、规章和法律法规的。

抽样人员除了按原有办法亮明身份，说明来意，出示抽查通知书外，还增加了组织抽查部门出具授权委托书复印件。抽样人员须向受检企业说明执行抽查任务的产品和抽样方法等。其中删除133号令中告知实施规范或者实施细则等要求，因为18号令第十二条中对实施细则已要求在抽样前向社会公开。

133号令中不得抽样情形之一的“产品不涉及强制性标准要求，仅按双方约定的技术要求加工生产，且未执行任何标准的”，未在18号令中出现，说明这类产品按照新的监督抽查管理暂行办法，可以进行抽样。

抽样文书方面：133号令第二十一条明确规定了文书不仅需要抽样方和受检方人员签字，还需要加盖受检方公章。由于职能范围、抽查对象的扩大，存在一些现场无法及时提供公章的情况，如公章被总公司收储、法人代表带章办事等。18号令第十九条简化了操作，文书由受检方和抽样方签字。受检方拒签的，抽样方书面说明情况。

18号令实行买样制度，在生产领域和实体流通领域，抽样人员对检验样品（非破坏性试验样品除外）进行付费。备用样由受检企业先行无偿提供。同时也删除了133号令第二十五条中市场抽取样品时前期样品确认的环节，简化了流程。

2.3.2 网络抽样

18号令特增网络抽样章节，明确受检范围为本行政区域内生产和网售的产品，即无论经营者还是生产者，仅一方或者两方市场主体属于本区域的，都可以进行抽查。网络抽样时，抽样机构可以作为普通购买者的方式购买；并记录抽样人员使用的注册及付款账户、联系电话、收货地址等信息。抽样过程可以采用录屏模式，对购买全过程进行录制，对网店重要信息截图保存，如营业执照、产品参数、订单详情、库存量、聊天记录、物流信息等，形成电子数据保留存档，为后续抽查工作展开及后处理提供依据。

网络抽查买样方面有别于现场抽样，对检验样品和备用样品均需购买。分别查验、封存检验样品和备用，最后一起移交给检验机构。

网络抽查的文书无需同现场抽样一样，要求受检单位代表签字确认。只要抽样方签字、盖公章即可生效。对待网络被抽查市场主体无法像现场抽样一样，可以当面告知抽查执行情况，所以需要抽样方将抽查文书、授权委托书复印件（非组织抽查的市管局抽样时，需提供）、监督抽查通知书一块寄送给受检方，起到告知作用。

2.4 检验

133号令和18号令在检验机构承接的各项任务条款大体一致。18号令删除了检验原始记录不得随意涂改，更改处需经检验人员和报告签发人共同确认的说辞，而是直接指出检验机构、人员应对检验报告负责，明确了检验机构对出具的检验结果法律上的要求。结果报送方面，18号令删除了国家抽查需向省级抄送的要求。

样品处理方面：133号令要求异议期满后检验机构需将合格样品退还被抽查市场主体。异议期满3个月后检验机构需将不合格样品退还被抽查市场主体。18号令第三十四条明确无偿提供的样品才需退还。18号令实施买样制度，样品费用支出纳入财政支出，已买的样品是国家资产，归国家所有。

2.5 异议处理

报告寄送：结果需书面告知受检单位、生产企业外，18号令还规定网络抽查时，还应书面告知电子商务平台经营者。生产领域抽样时，报告寄送生产企业；实体流通领域抽样时，报告寄送销售者和标称生产企业；网络抽样时，报告寄送销售者、标称生产企业及电子商务平台。

样品异议：由于18号令不再进行样品确认的工作，在异议处理章节中的第三十七条补充了样品真实性异议的处理说明。

复检时限：市场主体对结果有异议时，从收到结果通知书起15日内向任务下达的市管部门申请异议，提交书面材料。不再如133号令规定可以向组织方的上级质监部门提出书面复检申请，实行谁下达的任务谁负责异议处理。符合复检条件的市场主体收到复检通知7日内需做好相关手续，超期未办视为弃检。复检申请人办理手续10日内市管部门应明确复检机构。这有别于133号令中仅说明了监管部门书面答复的时间是在复检的检验工作完成后10日内。18号令对复检申请人申请期限、处理复检的市管部门办理期限都做了明确规定，使得复检程序时间更清晰。

复检机构：除非本行政区域只有一家具备相应资质的检验机构，否则初检和复检需要异机构执行，确保公正。

复检项目：复检申请人提出异议申请后，复检机构按要求（初检时的方法和判定规则）对相关的项目复检。这里表述的是相关的项目，说明不是简单的等于关系。一个项目不合格，被抽查企业提出异议的时候，组织方要考虑在原方案中与此项目相关性大的其他项目，在安排复检的时候，也要考虑纳入复检范围。

复检费用：由异议申请方先预付给复检机构。最终费用由谁支付，根据检验结果而定，复检和初检相同的，申请人方付检验费；结论不相同的，抽查组织方付费。

2.6 结果处理

组织抽查的市管部门在任务结束后需分析、汇总、按程序公开结果，向同级相关部门、上一级市管部门、当地政府通报相关情况。对生产企业不是本辖区的不合格的产品需要通报同级的对应市管部门。不合格产品的生产方需立刻停产同一产品，销售方需立刻停售同一产品，且需在后处理市管部门责令之日起60日内整改到位。后处理市管部门责令之日起75日内需安排复查。经复查仍不合格的应上报到省级的市管部门，进行公布。公布日起60日到90日期间，再次安排复查，仍不合格的依法要求停业整顿，复查还不合格的，吊销营业执照。被抽查企业需免费提供复查样品。

2.7 法律责任及附则

法律责任章节规定了被抽查市场主体、检验机构、抽样机构、市场监督管理部门及其工作人员等各方的法律责任。

附则章节规定了书面和电子等证据材料保存期限需≥2年。明确了暂行办法中的日期均是以公历日计算。2020年1月1日新办法实施后，原有的133号令、61号令、85号令予以废止。

3 结束语

18号令从多个方面加强和改进了产品质量监督抽查制度，强化了各级市场监管部门的分工和合作协调，统一生产、流通监督抽查制度，明确了抽检分离、双随机等工作制度和原则。实行付费买样制度，全面取消涉企收费，取消在复检、复查环节中向企业收费的规定，严格限制重复抽样，合理降低企业成本。规范细化了抽样、检验程序，对复检、复查不合格的生产者、销售者设定了具体的行政处罚措施，加严企业配合义务及失信行为惩戒，有利于各方面落实抽查义务和责任，将为提升我国产品质量监督管理水平提供更为全面的制度保障。