社会化养老服务体系中的政府角色研究

蒋 媚

(广西大学公共管理学院，广西 南宁530004)

在我国人口老龄化背景下，加快社会化养老服务建设逐渐成为社会所关注的重点。 面对老龄人口比例不断增加，政府如何提供优质的养老服务成为一个亟待解决的社会难题。养老服务作为社会公共服务的重要组成部分，健全社会福利制度必然会推动养老服务体系的完善和发展，切实为“老有所养”提供制度保障。 因此，政府需要充分发挥主导作用，在社会化养老服务体系中积极引导社会组织或个人参与养老服务事业的建设，通过合理定位政府的角色，协同实现全社会“老有所养”的目标。

一、 社会化养老服务模式概述

(一)居家式社区养老服务模式

居家式社区养老服务的提供主体由正规服务机构、社区志愿者以及依赖社会支持网络构成，是以家庭为核心、以社区为平台、以专业化服务为依靠，整合老年人所在社区内的服务资源，按照老年人的生活习惯，老人选择居住在家中安度晚年的社会化服务。 社区为老年人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务，并且设立社区医疗卫生服务站、建造老年人日间照料室等。 居家式社区养老服务是一种创新的社会养老方式，适应当前老龄化形势的同时，更好地满足养老服务的需求。 老年人能够在自己长期生活的社区环境中继续享受生活上的照顾，在得到家庭内照顾的同时，能够充分使用社区提供的资源。

(二)机构养老服务模式

机构养老是老年人依靠国家资助或家庭资助，由机构负责提供居住和生活照料、护理的收费养老方式。 养老机构是为老年人提供饮食起居、清洁卫生、健康管理等综合性服务的机构，主要包括敬老院、福利院、养老院和老年公寓等类型。 养老机构招收的老人大多具有一定的自理能力，且能够担负起养老服务的费用。 普通养老机构提供的服务以基本生活照料为主，辅之医疗看护和情感慰藉等内容。 高端养老机构则根据需求提供差异化服务，如老年大学、理疗等。 机构养老服务模式有助于减轻年轻人照顾老人的身心压力，不仅缓解劳务劳动给家庭带来的矛盾，老年人还能够在专业的养老服务机构中得到及时的帮助，过上规律有序的生活。 同时，老年人在机构中能够和同辈人群生活，无代沟障碍有益于进行沟通，从心理层面获得来自群体的归属感，更有助于身心健康。

(三)医养结合型服务模式

医养结合是医疗保健与养老服务相融合的新型模式，集医疗、康复、养生于一体，以老年人健康医疗服务为主，实现生活照料和身体康复相结合，从而为老年人提供便利化的服务，达成社会资源利用最大化的目标。 目前，我国医养结合的服务模式主要以社区护理、养老机构和居家护理三种方式为主，其中居家护理较为普遍，未来将会发展成为以“社区护理+居家护理+医疗衔接”的综合型医养结合模式。 重要的是，要加大推进农村和社区医养结合力度，构建村医参与健康养老服务的激励机制，以此激发社会养老服务行业的创新活力。

二、 社会化养老服务中政府主导的必要性

(一)政府职能层面

养老服务作为准公共产品，表明政府在养老服务提供的过程中需发挥公共职能的作用。 美国学者安德森指出：“政府的主要任务是提供和增进社会的公共利益”。 首先，政府的财政支持能够确保养老服务的持续供给，市场中的组织由于受到经济能力的制约难以抵御市场风险和经济波动，因此，必须依靠财政支持为社会化养老服务提供有力保障。 其次，从法律的角度来看，社会养老保险制度的责任主体是国家和政府。 公民的养老权受到合法正当的保护，宪法高度保障了公民的养老权益，政府和社会有义务为老年人提供养老所必需的生活保障。 最后，养老保障有别于私人物品的准公共产品属性，不仅担负着社会成员对于基本生活的需要，其社会性特征还广泛影响着民众的满意度甚至是整个社会秩序的稳定水平。 政府社会保障职能行使的好坏同样对稳定国家的政治地位至关重要。 养老服务社会化并不意味着政府担负责任的递减，反之，政府更应占据主导地位对社会力量进行引导和规范，使养老服务的社会资源得到有效配置，提高整体社会效益。 因此，养老服务的提供需要政府处在主导位置，并且发挥其宏观调控的作用来承担起社会力量引入的责任。

(二)市场机制层面

市场“经济人”的属性无法实现资源的最优化配置，这种情况下需要政府宏观调控的视角调节市场失灵，以指导市场完成养老服务的供给。 市场机制不健全，竞争性和优胜劣汰作为准则无法保障社会中的公平公正，故政府的适当介入是确保养老服务正常供给的重要因素。 在市场供给中，准公共物品的固有属性导致养老服务的生产和消费存在“搭便车”行为。 因此，养老保障作为一种准公共产品，政府作为社会管理活动的主体，必然对养老保障这种准公共产品的供给具有相应的责任。 受信息不对称以及社会道德水平的影响，“市场失灵”作为社会的客观存在现象，政府必须要制定养老保险制度，采取强制性措施来弥补市场的缺陷。 在当前人口老龄化的大背景下，养老服务逐渐发展为社会大产业，需要政府通过介入社会化养老服务，提高有限资源的利用率，通过调节收入差距并减缓经济波动的负面影响，减少社会矛盾。

三、 政府在社会化养老服务中的角色定位

(一)制度构建者

建立健全养老服务法律体系是社会化养老服务有效开展的重要保证，是发展养老事业的基础性保障。 为养老服务市场化进行改革所发布的《社会养老服务体系建设规划》《中华人民共和国老年人权益保障法》等政策法规，旨在通过设定社会养老服务业的护理标准和环境要求、社会养老机构的各项行业规范，对服务不到位或社会养老服务中存在失责行为进行强制性处罚。 民政部、卫生部门等应在社会化养老服务体系中，划分各自职责，做好本部门的工作，并根据实际情况做出明确指示和执行标准。 此外，民政部独立颁布或联合有关部门出台如养老评估标准、设施用地及改造、住房规划建设、责任担负保险、服务型人才培育、政府购买服务、税费减免优惠、鼓励民间资本参与、价格监管、政府资金扶持等综合型政策。

(二)监督管理者

首先，建立健全监督管理机制能有效确保社会化养老服务各项制度的落实和目标的实现。 政府监管部门需要加强对各类养老机构进行全程严格监督，定期检查养老机构的服务内容、设施和服务安全、环境条件、护理人员工作专业程度、医疗设备以及内部规章制度进行全方位监督。 或委托第三方民办非营利性机构来进行监管，评定市场中养老服务机构的等级，检验是否达到基本的养老服务标准。严厉打击和处罚社会上存在违法经营、虐老欺老或危害老年人健康的机构，严格整治服务市场中的违法乱象。 其次，政府充分号召社会群众、志愿组织或者养老服务行业协会等群体对社会养老服务进行外部监督，积极引入社会力量参与到社会化养老服务评估队伍当中。 通过组建养老服务行业协会主动承担规范行业管理的职责，缓解政府部门的工作压力，将公务人员从非政府职能的事务中解放出来，致力于养老服务行业的整体管理和规划实施工作。 培育和发展养老服务相关行业协会，加强内部管理，推动行业自律体系建设，实现行业自律目标。 民政部门可倡导养老机构内部通过民主选举成立日常管理小组，进行管理工作考核以及监督工作，及时反映该养老机构中老年人的建议及需求，以逐步形成养老机构自我管理和自我监督的良性工作机制。 此外，通过建立养老服务公示和信息举报制度，引导民众通过合法化的途径进行全面监督。 在互联网普及的时代，应加快养老服务网络化建设。

(三)财政支持者

首先，完善政府提供财政补贴的相关政策。 国家财政支持是养老服务行业健康发展的重要保证，也是关乎社会养老服务稳定的关键因素。 政府的工作重点是完善财政支持和投融资政策，建立健全针对经济困难的高龄和失能老年人的补贴制度，提高养老服务补贴与年龄和能力层级相匹配的政策精准度。 其次，拓宽社会投融资渠道，吸引社会力量广泛参与。 政府在提供财政支持的同时，鼓励和积极引导各类金融机构、养老服务企业或个人运用融资服务平台，支持采用PPP 模式参与养老服务机构建设，创建有益于社会化养老服务发展的融资环境。 另外，政府给予税收优惠也是财政支持的表现。 政府应当落实与养老服务机构税收和行政事业性收费的优惠政策，减免水电气和有线电视收视维护方面的优惠政策。 对养老服务业相关的企业、社会团体和个人等社会力量降低企业所得税或个人所得税。

(四)宣传引导者

首先，社会化养老事业的发展需要弘扬中华民族的传统美德，在社会中营造养老、敬老、爱老和助老的良好社会风气。 地方政府应当通过社区宣讲和教育等方式，增进老年人通过法律途径维护合法权益的意识。 动员全社会的舆论监督，依法打击惩处社会上存在的虐待或损害老年人合法权益的违法行为。 其次，加强对各类养老服务政策的宣传，促使社会主体对社会化养老服务的正确认识，积极引导关于社会化养老的舆论支持。 不仅完善城市的养老服务，地方政府还应加大对农村养老服务体系的投入建设，切实提高农村居民的养老服务水平，引入社会力量担负农村基本养老服务，促民众知晓现存的社会化养老服务模式，提高对养老服务机构的认可度。 另外，政府可通过养老服务先进典型和先进事迹进行宣传报道，及时总结经验并加以推广。 通过各类媒体广泛宣传社会化养老服务的扶持性政策，提高公众对养老服务体系建设主要任务与发展目标的知晓程度，积极引导社会舆论，培育公众现代化的养老理念，普及社会化养老服务给老年群体带来的深远影响，对创新型养老服务的重要性达成共识。

综上，在社会化养老服务体系中，应不断明晰政府在其中所担负的角色。 通过合理构建政府主导和市场协作的养老服务模式，高效满足庞大老年群体多样化的养老服务需求，以期实现“老有所养”的社会愿望。