“两聚一高”背景下扬州市特色小镇创新发展对策研究①

董 薇，周寅飞，田 跃，姚 丽，李 帷

2016年7月，国家发展改革委、住房城乡建设部、财政部三部委联合颁发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，决定到2020年我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、美丽宜居的特色小镇，正式将特色小镇建设提升到国家层面。2016年10月，国家发改委颁布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》，从十个方面就进一步统筹规划推进特色小(城)镇发展给出具体的指导意见。

为深入贯彻国家关于特色小镇建设的文件精神，全面实现江苏省第十三次代表大会提出的“聚力创新、聚焦富民、高水平全面建成小康社会”奋斗目标，2017年2月，江苏省政府颁发了《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，就江苏省特色小镇的创建目标、创建要求、创建程序以及组织实施做了进一步明确。培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇，成为江苏省促进经济转型升级、推动新型城镇化和新农村建设的新途径。

一、特色小镇的内涵与特点

(一)特色小镇的内涵

依据国家发改委的文件内容，特色小(城)镇包括特色小镇和小城镇两种形态。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台；小城镇是指以传统行政区划分为单元，产业特色鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇，两者相得益彰、互为支撑。因此，特色小镇是指按照先进性、符合时代发展趋势的理念，聚焦高新技术等新型与新兴产业，以特色产业为核心，融合历史、人文、旅游、社区服务功能为一体的创新创业发展平台。

(二)特色小镇的核心元素

特色小镇的核心元素集中于“小”与“特”。具体表述如下：

1.小

小主要体现在面积与人口。面积通常不超过10平方千米，人口不超过10万，且以核心产业区面积不超过50000平方千米及核心人口不超过5万为宜。

2.特

特主要体现在产业、机制、功能、人力及外观等方面。产业之特是核心、人力之特是基础、机制之特是保障、功能之特是动力、外观之特是效果。

(三)特色小镇的特点

1.规模的“小而精”

特色小镇是专业化人口的集聚区，是不同于大城市的工作区，是能够将生活与工作较好地融合在一起的新型社区模式。规模不宜大，也不适合大。因此，特色小镇更利于精致化的建设、精细化的管理及精心化的服务。

2.产业、人才的“高、精、尖”

特色小镇的产业应列为产业发展前沿，聚焦于科研、教育、医疗等领域，并成为高端、专业性人才的宜居地，成为“高端社区＋高端产业＋高端人才＋高端服务”的立体化区域。

3.核心竞争力的“深、透、强”

特色小镇的类型虽多，但其核心竞争力应独树一帜，无法复制。以“一点”钻透产业的面，即将产业力量集聚，注入产业链前端，从而引领整个产业链的发展。

二、扬州特色小镇发展现状及问题

2017年5月，扬州市政府出台了《关于加快创建特色小镇的实施意见》，明确特色小镇实行创建制，按照“宽进严定、分类分批”的原则统筹推进，力争用3～5年创建20个左右特色小镇，并在组织架构、资金保障、制度支撑三方面给予了政策扶持。同时，公布了扬州市首批10个特色小镇创建名单和15个特色小镇培育名单。各地在学习调研的基础上，结合自身特色，启动了创建工作。经过几年的建设，首批10个市级特色小镇虽然取得了一定的成效，但由于尚在起步阶段，建设水平还不够高，特色还不够鲜明。

(一)发展规划不精细

部分小镇建设调研论证不够充分，发展规划编制不精细，挖掘特色不够深入，在个性化设计、品牌打造、特色挖掘、营销策略等方面缺乏系统性谋划，导致一些小镇在发展上只是简单复制成功的案例，没有创新思维，小镇发展同质化，没有形成“产、城、人、文、游”五位一体的叠加效应。

(二)融资渠道不畅通

乡镇普遍规模小，融资渠道不多，资金有限，偿付能力较弱。目前，除湾头玉器小镇、枣林湾户外运动小镇采用PPP融资模式以外，其余小镇尚未采用股权众筹、产业基金等方式进行融资，财力的匮乏导致小镇建设资金不足，发展前景受限。

(三)品牌特色不明显

特色产业是特色小镇发展的主要支柱产业，是推动特色小镇经济发展的主要动力。部分小镇的特色产业仍集中在传统行业，没有新兴产业作为经济支撑，加之缺乏科学有效的规划，产业竞争力不够，科技创新力不足，品牌知名度不高，小镇在发展过程中特色不明显，品牌不突出。

三、扬州特色小镇创新发展因素分析

(一)现代化的运营理念

现代化的运营理念是指城市发展理念及开发建设主(客)体的创新发展。随着市场逐渐成为资源配置的决定因素，城市运营不仅在理念上要发生改变，在运营主体、运营客体和收益模式等方面也要同时发生改变。

1.政府仍旧为主导能量

政府全权负责投资建设。优势是政府有绝对的领导权，推进建设进展快；劣势是政府财政压力较大，会面临后期运营大量投入资金的压力。

2.政府与企业联动发展

即政府负责小镇的目标定位、设计规划、基础设施和审批服务，通过引进社会资本投资建设，承诺投资方在规定时间内拥有运营权，到期后再归还政府。优势是缓解政府的财政压力；劣势是所有权与运营权的分离，容易导致企业的短期行动，收回后运营管理仍是政府的压力。

3.以企业为主导

由某一企业或多家企业结合实现投资建设运营，通过政府购买或用户付费获得收益，受政府的治理和监督。优势是减轻政府财政压力，引发市场活跃度；劣势是需要有稳定健康的盈利模式。

4.以非红利的社会公益组织为主导

由居民组建治理委员会进行运营管理。优势是激发居民主体的管理潜力，凝聚产业人才合作效能，具有长远发展动力；劣势是需要高素质的治理团队。

5.开发配套服务设施

将产业项目和旅游项目进行运营整合。特色小镇的运营客体是产业为主导，土地为基础，将特色产业项目、旅游项目和房地产项目整合为一体的综合系统。

(二)多元化的融资模式

特色小镇创新发展融资模式主要包括发行债券、融资租赁、产业基金、资产证券化、收益性信托、PPP融资等六种，各地应摆脱传统思维，重视产业规划与升级，将产业发展作为长远的商业盈利基础。采用基金模式，由政府引导、市场主动，积蓄社会资本，成立特色小镇建设基金，可以解决前期资金缺乏的问题。对于期中、期末的融资模式可采用租金换股权、产权换股权的方式，构建“金融＋产业”模式，稳定资金流，为小镇可持续发展注入动力。

(三)升级化的产业集群

特色小镇的品牌打造应围绕特色产业开展，通过项目的投资建设，完成产业开发、培育与集聚效应，最终形成产业链与价值链。

1.产业投资开发阶段

本阶段的重点在于国内外高新技术的引入与科研成果的转化等，将理论变为实际生产力，突破产业发展瓶颈，培育领军人才，夯实产业发展基础。

2.产业项目培育阶段

特色小镇的产业培育要围绕产业核心展开。主要培育高精尖产业项目和企业主体，构成规模化、系统化的运营体系。本阶段的重点在于政府的政策扶持，包括信贷金融支持、税收优惠政策、财政补贴、进出口关税、土地价格优惠等。

3.产业资源整合阶段

产业资源整合是指围绕产业链中的主要产业，将特色产业、旅游产业及其他产业深度融合，整合构建成产业集群体系，完成产业联动与协同，从而增强产业活力、提升品牌价值。本阶段的重点在于打通产业链上下游之间的壁垒，通过特色产业带动产业集群发展，完善资源、市场、产品、运营、管理、制度、人才等各类手段，完成产业之间资源整合，打造具有影响力的品牌，构建带动作用更强、效益更好的产业集群式发展系统。

四、扬州特色小镇发展路径建议

(一)产业园区发展为特色小镇

产业园区主要是在政府征地的基础上进行基础设施建设后引入相关产业，进行生产制造方面的分工与协作，发展模式单一，功能相对简单，生态空间简陋，且无生活社区配套系统，难以吸引高级人才。而特色小镇则是产业、生活、生态一体化的经济平台，既有产业园区的生产功能，还拥有舒适的生活环境与美好的生态环境。因此，传统产业园区可利用特色小镇建设的机遇，对园区产业进行进一步梳理，明晰产业发展定位，清退一批低端、散乱、不符合园区定位的企业。此外，还可专门在原有产业园区的范围内划出一定的空间，依据产业特色小镇的开发模式进行集中规划，重建园区生态，完善园区配套设施，从而实现从产业园区向特色小镇的转变。

(二)重点乡镇发展为特色小镇

通常情况下，重点乡镇负有产业发展的职能，且具备较好的交通区位条件，拥有较强的产业能力。因此，重点乡镇也可抓住特色小镇的建设机遇，大力发展产业特色。增强统筹规划水平，有意识的引导自发形成的产业聚集效应，提高宜居水平，并可引入系统性的教育、医疗及养老机构，形成综合型特色社区。

(三)城市综合体发展为特色小镇

城市综合体则与上述两者截然相反，生活配套、商业环境都较全面，但缺乏核心产业支撑。甚至一些城市综合体仅仅成为晚上休息与周末休闲之所，称为“卧城”。而特色小镇是将核心产业作为主导，架构生产、生态、生活，达到三者间的融合。因此，城市综合体可以依据居民产业技能引入对应产业，构建特色小镇。

五、总结

特色小镇建设是新时代背景下我国经济转型升级的重要载体，也是深化供给侧改革的重要手段。依据江苏省特色小镇发展现状，结合欧美发达国家经验，得出扬州市创新发展特色小镇的观点：①以“旅游＋文化”“旅游＋科技”“旅游＋产业”等模式为抓手，突出区域特色，形成“宜居、宜商”的产业态势。②以市场资金为主体，采用多元化金融体系，深化PPP项目，形成多位一体的融资模式。③以原有科技园、城乡综合体、重点乡镇作为基础，引入成熟的管理理念、高端的创新创业平台、科技驱动的产业链，打造发展后劲实足的综合性服务社区。

总之，特色小镇建设是一项系统工程，扬州市要结合自身的地理、人文、历史优势，精心规划，精准定位，创新机制，打造品牌，提升特色小镇的创新力与竞争力，走出一条属于自己的特色小镇创建之路。