地方税收优惠政策治理的理念重塑与制度回应

管金平

(曲阜师范大学法学院，山东 日照 276826)

一、我国地方税收优惠政策的现状检视

改革开放以来，在我国中央与地方课税权力的纵向配置关系中，地方政府一直存在一些不正当的税收优惠政策问题。基于对地方经济利益的追求，一些地方政府通过擅自变更征税范围、税率等税收要素的形式随意减免税。这一现象一度在全国范围内普遍存在，税收优惠的花样繁多且屡禁不止，在一定程度上导致了当前财政秩序的混乱，成为困扰我国税收法治建设的一个疑难问题[1]。近年来，以霍尔果斯经济开发区为代表的地方税收优惠政策乱象再次进入公众视野。相关调研表明，由于霍尔果斯税收优惠政策所设置的税负豁免幅度过大，且优惠政策的设计又不够精准，因而为企业通过审批造假和注册“皮包公司”的形式进行税收套利提供了充裕的空间，霍尔果斯由此出现每年新增影视公司近千家，同时每年税收流失40亿的奇特景象[2]。而在政府开展霍尔果斯税收优惠政策的清理自查工作后，这些“皮包公司”又陆续撤离该地区，使得地方政府促进本地经济发展的目的落空[3]。当前，经济社会发展进入新时代，2019年国务院《政府工作报告》指出，“实施更大规模的减税。普惠性减税与结构性减税并举”“着眼 ‘放水养鱼’、增强发展后劲并考虑财政可持续”“完善税制、优化收入分配格局的重要改革，是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择”。减税降负是新时代背景下从中央到地方的一项长期的、需保持韧性的工作，然而这并不意味着地方政府可以任意而为。上述以霍尔果斯经济开发区为代表的地方税收优惠政策乱象，要求我们需尽快对地方税收优惠政策开展系统性的治理，使国家税制体系向更为规范、健全和有利竞争的方向发展。

整体来看，我国目前地方税收优惠政策主要呈现出以下两方面特点：其一，税收优惠的立法冗杂琐碎，所确立的税收优惠方式极为多样化、复杂化。其二，经常依托于本地的产业规划而设置，使税收优惠呈现出较大的地区差异性。

(一)内容冗杂，税收优惠方式多样

我国是单一税制国家，地方政府原则上并不享有税收立法权。即便在一些税收要素中地方政府享有一定的自主权或减免权，它们也是中央政府统一税收立法所赋予的，并不是地方政府直接享有税收立法权的结果。比如，《中华人民共和国环境保护税法》第6条规定：“应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整，由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在本法所附《环境保护税税目税额表》规定的税额幅度内提出，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。再比如，《中华人民共和国企业所得税法》第29条规定：“民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征。自治州、自治县决定减征或者免征的，须报省、自治区、直辖市人民政府批准”。因此，严格来说，在我国现行的税制体制下，地方政府其实并无真正意义上的税收优惠自主权，它仅仅可以在中央统一立法授权的幅度内对税率或减免税方案进行一定程度的自主决策。

但是，基于促进地方经济发展的冲动，一直以来地方政府都存在使用各种变通性方式设置税收优惠政策的内在动力，它们本质上是地方政府因缺乏有效制度约束造成的竞争行为失范化，此类行为一直不同程度地存在于各级地方政府竞争谱系中，成为一大治理难题[4]。除了在法定允许范畴内设置减免税措施之外，地方政府进行实质性税收优惠的方式也极为复杂多样：包括但不限于缓缴税款、出口退税、再投资退税、即征即退、税额抵扣、税收抵免、税收饶让、税收豁免、投资抵免、加速扣除与加速折旧、亏损结转、起征点与免征额、存货计价等形式；除此之外，地方政府还有可能以税收减免、先征后返、地方留成等额扶持、财政奖励、专项补贴等形式，在企业正常缴纳税收之后予以部分或全额返还，从而变相实现税收优惠的目的[5]。这些税收优惠措施极为冗杂多样，多以规范性文件、政府会议纪要等形式予以制定，法律位阶极低，政策变动也较频繁。且这些规范性文件多表现出一事一议的特征，即不倾向于在同一税收规范性文件中系统性规定各类优惠措施，而是仅规定单一税种的单一优惠形式，一税一优惠[6]。冗杂、多样、变动性或随意性很强的地方税收优惠政策必然存在法制适用不规范的情形，实践中，这些优惠措施可能会为企业的税收套利行为提供空间，即企业通过在本地注册“皮包公司”的形式换取税收优惠，但又不真实参与本地的生产经营活动，这必然导致地方政府的税收流失。

(二)依托于地方产业规划政策，区域差异性大

地方税收优惠政策本质上是一种宏观调控政策，即通过适度减免或豁免税收的形式，吸引企业前往本地注册登记，从而促进本地经济发展。也正是由于地方税收优惠政策的这一属性，近年来它常与地方产业规划政策进行配套，打“组合拳”，即依托于地方建设的各类经济技术开发区、高新技术开发区、新兴产业园区等，设计与其产业规划措施相匹配的税收优惠政策。

总体而言，与产业规划政策相结合的地方税收优惠政策通常具有以下两方面的特点：其一，从外在形式上，这类税收优惠政策通常以“XX区XX优惠政策”的名字形成规范性文件，将税收优惠政策与某产业规划政策直接挂钩。如《霍尔果斯经济开发区招商引资财税优惠政策》直接将税收优惠与霍尔果斯经济开发区挂钩，《武汉市洪山区招商引资优惠政策及奖励办法》直接与洪山区区级工业园区挂钩，《平江高新区招商引资优惠政策及奖励办法(试行)》直接与湖南平江高新技术产业园区挂钩，等等。其二，在税收优惠的条件上，为了实现与产业规划政策的配合，这类税收优惠通常要符合所在开发区对鼓励发展的产业类型、特定经营规模等方面的要求，在某些情况下，为了能尽快带动本地经济发展，通常还会有时限方面的要求，超过规定期限在开发区内登记注册的企业有可能不再享有优惠政策。这方面最典型的便是霍尔果斯经济开发区所谓“五免五减半”的税收优惠政策，依其规定，凡是在2010年1月1日至2020年12月31日在开发区内新办的属于《新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录(试行)》范围内的企业，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，企业所得税五年免征；免税期满后，再免征企业五年所得税地方分享部分,采取以奖代免的方式, 由开发区财政局将免征的所得税地方分享部分以奖励的方式对企业进行补助[7]。

依托于各地方产业规划政策的税收优惠制度设计具有极强的地区差异性，从而导致中国的实际税负在不同地区、不同产业中呈现出巨大的差别，形成了一个个所谓“税负洼地”。实践中，企业为了节约成本，会随着各类产业规划政策与税收优惠政策的变动进行候鸟式的迁徙[8]。即何处税收优惠力度大，企业便前往何处登记注册；而这种阶段性的产业园区、经济技术开发区优惠政策一旦终结，企业也会应声而去，寻找下一个“洼地”。因此，从促进经济持续发展的角度来看，这一现象本质上并无助于地方经济，它仅仅是一种满足利益短视性需求的体现。

二、多重法治视域下地方税收优惠政策治理的理念重塑

在经济法学的理论和制度范畴中，税收法律制度具有多重性质：从功能上来看，设计国家税收体制的主要目的在于满足国家财政收入需求和对经济运行进行宏观调整，税法毫无疑问具有宏观调控法的性质；从运行上来看，税收的征收管理过程会对经营者的权利、义务、经营成本产生直接影响，税法兼具一定的市场规制法性质；除此之外，外资企业在国内承担的实际税负状况也会影响其投资的积极性和本国的经济发展，因而与外资企业有关的税收法律制度也兼具一定的涉外经济法属性。正是由于税法兼具多重法律性质，对我国地方税收优惠政策的治理也需要调动多重法治视阈予以调整和审视。宏观调控法视阈下的税收法定主义、市场规制法视阈下的竞争中立、涉外经济法视阈下的国民待遇理念均可以作为重塑我国地方税收政策的指导理念，共同实现对当今诸多涉税乱象的有效制度回应。

(一)税收法定主义理念：税收优惠的具体内容应由中央统一立法明确

税收法定主义是税收调控法在制定和执行过程中的首要指导理念。税收法定主义的基本内涵有以下两个方面：其一，对纳税主体来说，税收法定主义要求税收要素只能由法律明确规定，纳税主体享有的权利和承担的义务均为法律而非征税机关加以确定。其二，对征税主体来说，税收法定主义要求在没有法律依据的情况下，任何主体不得征税或者减免税收[9]。依照税收法定主义的要求，有关税收豁免、减免税等税收优惠政策的相关内容，亦应当由立法机构在税法中明确规定，或者至少取得立法机构的明确授权，这可被称为一种税收优惠法定主义的理念[6]。

我国目前内容冗杂、方式多样且地区差异性极大的地方税收优惠政策体系是在欠缺中央立法明确授权的情形下，基于行政区域内经济恶性竞争的内在驱动所产生的，其明显违背了税收法定主义的要求。当然，税收优惠政策对税收法定主义的僭越绝非独立现象，这一问题的产生，与我国目前整体税收法律制度的设计与理想中的税收法定主义尚存在一定差距有关。当前，我国除了个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税等少数税种实现了中央立法以外，其他税种依然主要以国务院行政法规的形式确立税收要素。在这种税收法定主义的理想与现实仍具有一定偏差的大背景下，地方政府在地方利益或者私利驱动下滥设各类税收优惠政策，背离税收法定主义的要求，自是不可避免的。事实上，在我国地方税收实践中，还存在一类与滥设税收优惠政策完全相反的所谓“过头税”问题，即在一些经济不发达或者受经济周期波动性影响的地区，为了满足预算收支平衡的要求，会对企业超过法定标准征税，或者预征税收[10]。“过头税”问题的外在表现虽与地方滥设税收优惠政策相反，但其性质相同，均构成了对税收法定主义理念的直接违背。

因此，我国地方税收优惠政策的治理，必须回归到税收法定主义整体推进的步伐下，予以渐进式地解决。一方面，应持续性地推进税收中央统一立法，实现除所得税、车船税、环境保护税以外的其他全部税种均由中央立法机关确立税收要素，在这一过程中，地方各实体税种优惠政策中违背中央税收立法的内容应得到有序清理；另一方面，应致力于制定统一的“中华人民共和国税法通则”，或在现行《中华人民共和国税收征收管理法》的基础上，将其扩充为税收基本法，在其中明确税收优惠的基本形态、授权范围等问题，正式明确税收优惠法定主义原则。甚至在条件成熟时，还可以考虑直接制定单独的税收优惠法，对地方税收优惠规则制定权的内容和幅度进行进一步明确[6]。

(二)竞争中立理念：税收优惠政策不应干扰市场机制正常运行

竞争中立又称竞争中性，它是指确保国家在市场竞争问题上对所有企业形态均一视同仁的一整套监管框架[11]。作为一个“舶来品”，竞争中立最初是源于西方国家语境的一个市场规制法律规则，后在国际贸易投资领域逐渐推广开来[12]。2017年1月，在国务院公布的《“十三五”市场监管规划》中，我国首次在官方文件中明确了应实施竞争中立原则，规定要“充分尊重市场，充分发挥市场的力量，实行竞争中立制度，避免对市场机制的扭曲，影响资源优化配置”；2019年国务院《政府工作报告》指出，“要处理好政府与市场的关系，依靠改革开放激发市场主体活力”。竞争中立的核心要旨是政府对市场的干预和监管不应扭曲市场机制在资源配置中的决定性作用，不应对任何一类企业施加不必要的竞争优势或者劣势。在竞争中立对市场规制法的指导体系中，税收中立一直是其重要内容之一。依照经济合作与发展组织(OECD)在2012年公布的研究报告，竞争中立理念的实现依托于八大制度基石，其中一项制度要求即为税收中立[13]。

简而言之，竞争中立理念中的税收中立制度要求税收不应干扰和扭曲市场机制的正常运行[14]。依此标准审视我国的地方税收优惠政策，就会发现存在严重的税收不中立问题。对地方经济发展的追求是各类地方税收优惠政策产生的内在激励，换言之，地方政府设置税收优惠政策的目的在于通过降低企业实际税负的形式，使企业在本地登记注册所承担的经营成本显著低于其他地区，从而在地方政府竞争中攫取优势，实现短期的地区性经济增长[15]。这一策略短期成功的代价是对其他地区市场竞争优势的恶意透支。这种做法同时也瓦解了本地市场主体的竞争优势，通过这些不合理的税收优惠政策，本地企业与外地企业被施加了明显的差别待遇，从而使其实际生产经营活动所承担的税负不同，本质上相当于以恶意损害外地经济发展代价的形式促进本地经济发展[16]，进而破坏全国统一大市场的构建，使税负形成一个个“洼地”，并直接激励市场主体在“洼地”之间如候鸟般来回迁徙，以实现税收套利。严格来说，这实际上是地方政府滥用公权力排除、限制竞争的体现，与《中华人民共和国反垄断法》的基本精神相悖。习近平指出，“法治是最好的营商环境”，欲巩固市场在资源配置中的决定性作用，需以法治的手段创造和维护公平竞争的营商环境，这即是竞争中立理念的根本要旨。

因此，我国地方税收优惠政策的治理，应当以竞争中立理念为基本依循，使税收优惠不扰乱市场机制的正常作用，不赋予本地企业优于外地企业的竞争优势，进而使全国统一市场对各类企业基本维持对等、公平的税负环境。

(三)国民待遇理念：税收优惠政策应顺应双循环新发展格局

作为国家干预工具，税收优惠政策除了会直接影响国内企业的生产经营成本，也会对外资企业在我国的投资、经营活动产生影响。历史上，我国在改革开放初期，为了能尽快刺激外资企业在华投资，曾出现过内外资企业所得税率不统一、外资企业实际税负远低于内资企业的特殊情形，这一状况直至2008年统一的《中华人民共和国企业所得税法》正式实施后才结束[17]。2013年，我国开始推进自由贸易试验区改革，我国对外资企业采取“准入前国民待遇加负面清单制度”，即在投资准入阶段，除国家规定在特定领域对外商投资实施准入特别管理措施以外，对外国投资者施加不低于本国投资者的国民待遇。从2013年至今，我国针对外商投资的负面清单内容逐渐减少，对外开放力度逐步加大[18]，涉外经济法领域中的国民待遇理念不断夯实，2020年1月1日起正式实施的《中华人民共和国外商投资法》也于第4条第一款正式确立我国实施“准入前国民待遇加负面清单管理制度”。

以国民待遇理念审视我国当前存在的各类地方税收优惠政策，就会发现这些不规范、不合理的制度设计已形成对进一步对外开放和双循环发展格局的阻却。在地方税收优惠政策的设计逻辑中，最有可能受到优待的是符合本地产业规划政策要求、在本地登记注册的内资企业，外资企业在获取税收优惠信息、迎合税收优惠政策的基本门槛需求方面存在先天的劣势。另外，基于经济发展阶段和产业结构的差异，我国各地区引进外资的力度存在较大不同，对外资企业施加的税负程度也有明显差距。总体呈现东部地区外资企业的实际税负较低，而中西部地区外资实际税负长期居高不下的特征[19]。这一现状表明，我国地方税收优惠政策的滥设已为外资企业的正常投资经营活动塑造了隐形的“高门槛”，令其实际经营负担可能高于受到税收优惠政策庇佑的内资企业，这实际上与我国正在运行的国民待遇理念明显相违背。因此，我国地方税收优惠政策亟需顺应双循环新发展格局，开展系统性的治理，使其尽可能地简化和节制，并普惠式地使内资企业与外资企业、本地企业与外地企业都能获益，促进市场竞争的有效展开。

三、地方税收优惠政策治理的制度回应

在税收法定主义、竞争中立、国民待遇三大经济法治理念的指引下，我国的地方税收优惠政策亟待开展系统性的排查和治理。这依赖于一整套“内外兼修”的实施方案：一方面，从内部实施层面，应依托于国家税务总局2017年7月1日起实施的《税收规范性文件制定管理办法》，由政策制定机关系统性地开展税收规范性文件的清理活动，去除其中存在的违背税收法定主义理念的规范内容；另一方面，从外部审查层面，应依托于国家发展和改革委员会牵头制定的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》，对地方税收优惠政策可能对市场竞争产生的负面影响开展评估和审查，实现对违背竞争中立和国民待遇理念的税收优惠政策的修正或改进。

(一)内部实施方案：《税收规范性文件制定管理办法》的规则改进

2017年制定并实施的《税收规范性文件制定管理办法》(2008年制定的旧管理办法于该办法实施后废止)对我国地方税收优惠规范性文件存在的乱象提出了明确的治理路径，依托于该办法的有效实施和规则改进可以对地方税收优惠政策进行清理和修正。《税收规范性文件制定管理办法》第5条明确规定，除国务院批准设定减免税事项的，税收规范性文件不得设定有关税收开征或停征、减免税、退补税等事项。第6条规定，县税务机关制定税收规范性文件，应当依据法律、法规、规章或者省以上税务机关税收规范性文件的明确授权；没有授权又确需制定税收规范性文件的，应当提请上一级税务机关制定。县以下(不含本级)税务机关以及各级税务机关的内设机构、派出机构、直属机构和临时性机构，不得以自己的名义制定税收规范性文件。这两条规定为地方税收优惠政策的制定设定了实体与程序上的限制，依照这些规定，未来新增各类滥设税收优惠政策的可能性会大为降低。

而针对当前已经存在并实施的税收优惠政策，《税收规范性文件制定管理办法》专设第五章规定了有关税收规范性文件清理的内容，它要求税收规范性文件制定机关应当形成文件清理的长效机制。依据第45条，在税收规范性文件清理过程中，如果发现文件存在调整对象灭失或不需要继续执行的情形，应当宣布失效；如果发现存在违反上位法规定、或已被新规定替代，或规定明显不适应现实需要的，应当宣布废止；如果发现出现规则矛盾、重复、存在漏洞或难以执行的，应当予以修改。本条规定在一定程度上有利于对违背税收法定主义的地方税收优惠政策的清理，但依然存在如下两个问题：其一，该规定是针对所有税收规范性文件的清理方案，而非单独针对税收优惠政策，由此导致其对税收优惠清理的直接指导作用不大，处置规范性文件的依据无非是违背上位法、不适应现实需要、存在规则漏洞或者矛盾等一般规范性文件清理中的常见事项，而缺乏对税收优惠问题的单独回应。其次，前文已述，我国目前的地方税收优惠政策除了违背税收法定主义的要求以外，还因为内容过于冗杂、琐碎的问题，为实践中的遵守和执行制造了过多麻烦，《税收规范性文件制定管理办法》第45条的现有规定无法有效解决这一问题。

针对上述问题，笔者认为，《税收规范性文件制定管理办法》可以从以下两个方面进行规则完善：其一，应增加对税收优惠规范性文件的专门清理规则，即在第45条一般条款之外，进一步明确税收优惠规范性文件清理的审查内容与工作重点。考虑到我国目前地方税收优惠政策的种类过于繁杂多样，可以对税收优惠的具体形式进行适度规范，将税收优惠限定于几类特定的形式范畴之内，令其在实践中不至于过于“变化多端”。其二，应当在税收优惠规范性文件的清理之外，另外增加对有关规范性文件进行整合的要求。即应当对本地区内正在适用的全部税收规范性文件进行整理、修正、编辑与集中公告，减少地方税收优惠政策冗杂和琐碎的问题。

除此之外，《税收规范性文件制定管理办法》还应当对实践中存在的一些变相税收优惠方式的清理问题进行回应。现实中，地方政府可能会设置一些规则，令税务的征缴表面上不存在优惠政策，但实际上又以事后返还的形式予以变相税收优惠。比如，地方政府可以设定以年纳税额达到特定标准为前提的专项财政补贴，待企业的纳税额达到要求后，再以补贴的形式变相将一部分税收返还给企业。在这类行为中，实施税收返还行为的主体并不是当地的税务主管部门，而有可能是当地财政部门或者其他政府部门，仅从税务征缴的角度来看，此类行为无法纳入正式的税收优惠政策范畴，从而避开了被清理的可能。为解决实践中存在的此类问题，可以考虑设置一个有关税收优惠清理的专项联席工作机制，该工作机制由地方税务部门、财政部门等关联政府部门工作人员共同组成，并定期向国家税务总局上报清理工作的进程。

(二)外部审查方案：地方税收优惠政策的公平竞争审查

根据《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》第2条的规定，公平竞争审查制度实施的目的在于：当政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，通过评估对市场竞争的影响，防止其产生限制竞争的结果。由此可见，公平竞争审查制度的实施有利于排除政策措施中扰乱市场机制的内容，确保本地企业与外地企业、内资企业与外资企业之间的公平竞争，通过对地方税收优惠政策开展公平竞争审查，兼具落实竞争中立与国民待遇理念的功能。《税收规范性文件制定管理办法》第20条第二款亦明确规定，税收规范性文件的起草部门将送审稿送交各级税务机关审查时，“按照规定应当对送审稿进行公平竞争审查的，起草部门应当提供相关审查材料”。

结合我国公平竞争审查制度实施的现状以及地方税收优惠规范性文件的现实情况，笔者认为，对地方税收优惠政策的公平竞争审查机制应从以下三个方面予以完善：

第一，在审查机制上，应尽快从各级税务机关的自我审查向第三方专业机构外部审查机制过渡。目前，我国的公平竞争审查制度实施机制主要依托于政策制定机关开展的自我审查，在地方税收优惠规范性文件领域，由各级税务机关对起草的税收优惠政策文件开展审查。这一审查机制必然会由于缺乏监管而存在软约束的问题，各级税务机关是否能真实有效地开展审查是存疑的。因此，应尽快依照《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》第13条有关委托第三方专业机构审查的规定，建立起规范化、可操作性强且具备法律约束力的外部审查机制。(1)《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》第13条规定：“鼓励各地区、各部门委托第三方专业机构，协助对政策措施进行公平竞争审查和定期评估”。严格来说，这只是一个倡导性规范，不具有实际约束力。笔者认为，应当在这一条的基础上，逐步过渡为一个强制性的外部审查机制。

第二，在审查内容上，应尽快建立对已有政策法规的清理式审查。目前，我国的公平竞争审查制度主要是一种对未来将制定的政策法规开展评估的程序，而欠缺对已有政策法规的清理式审查。如前文所述，在地方税收优惠政策问题上，存在冗杂、繁多且实施多年的各类税收优惠政策，针对这些问题，应在现有公平竞争审查制度的运作框架下，尽快建立政策法规的清理式审查，以确保排除、限制竞争的税收优惠政策能够得到系统性清理。这种设计可以使公平竞争审查制度的实施既关注政策措施的增量，又能有序清理政策措施的存量[20]。

第三，在审查标准上，应当根据《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》第14条至第17条所列举的四大标准合计18类规则，具体开展对地方税收优惠政策的审查活动。这四大标准包括“市场准入和退出标准”“商品和要素自由流动标准”“影响生产经营成本标准”“影响生产经营行为标准”。在这些规则中，地方税收优惠政策并非有可能违背所有规则，而只是当涉及第15条“商品和要素自由流动标准”或第16条“影响生产经营成本标准”时，地方税收优惠政策有可能存在扰乱市场机制、限制竞争的风险，这应当成为地方税收优惠政策实施公平竞争审查制度的工作重点。

结合我国地方税收优惠政策运行的实践，笔者认为，如下四种情形最应接受公平竞争审查，从而予以清除，或者修正到不违背公平竞争审查制度的状态：其一，地方税收优惠政策对本地企业和外地企业设置了不同的补贴措施或者补贴标准，从而使其实际承担的税负存在明显差别。这属于违背“商品和要素自由流动标准”中“不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策”规定的体现。其二，以外地经营者必须在本地投资为前提设置减免税措施、税收豁免措施或者税收返还措施，或者对在本地设立分支机构的外地经营者设置歧视性的税收优惠待遇，这属于违背“商品和要素自由流动标准”中“不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”“不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇”规定的体现。其三，直接针对某一特定企业设置税收优惠措施，或者通过抽象行政行为变相基于某一特定企业税收优惠，这属于违背“影响生产经营行为标准”中 “不得违法给予特定经营者优惠政策”规定的体现。其四，以企业缴纳特定数额的税收、取得特定非税收入为前提，对企业设置专项补贴、财政奖励、税收返还等待遇，进行变相的税收优惠，这属于违背“影响生产经营行为标准”中“安排财政支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩”规定的体现。

新时代是全面依法治国的新时代，是优化营商环境、保护和促进竞争的新时代，是以全面实现小康为目标的新时代，为进一步深化经济体制改革与扩大对外开放，当下我国宏观经济的运行需时刻坚定市场在资源配置中的决定性地位，包含税收工具在内的各类国家干预经济的方式均不得扰乱市场机制的正常运作，因而对各类冗杂、混乱、有碍市场公平竞争的地方税收优惠政策的有效治理是一项十分重要的任务。本文结合经济法的具体理论和制度，对我国地方税收优惠政策的治理提出了建设性的意见，以期能够有助于政策推进和制度改革。