城市规划转型思考——从增量规划到存量规划

李 舒

（贵阳市城乡规划设计研究院，贵州 贵阳 550000）

近二十年来，中国的城市化处于一个高速增长时期，城市发展水平大幅提高，城市建设成就巨大，但大多数城市采取的以增量为主的扩张模式也伴随很多问题产生，建设用地紧张，人口和资源环境的矛盾突出，城市形态无序特色缺失。从城市发展的历史规律来看，城市扩张有限城市更新永无止境，如何让城市空间发展模式由粗放式的增量扩张逐步转向精细化的存量更新，规划转型和规划创新应运而生。

1 增量规划与存量规划概念

增量规划：是指以新增建设用地为对象、基于空间扩张为主的规划。增量规划是对处于快速发展的城市做正方向的预测和扩张性的发展安排，基本由政府主导，通常采取“招、拍、挂”等方式对土地使用权属进行处置，一段时间以来都是城市规划的编制主流。

存量规划：是指通过更新的手段，优化调整城市建成区功能结构、提升用地合理性的规划。由于涉及土地利益主体复杂，政府无法随意处置。在规划过程中，政府、市场以及公众能够相互协作沟通，制定完善的规划方案，实现多方利益共享、责任共担。

2 增量规划与存量规划差异

2.1 关注重点不同

增量规划比较关注物质空间规划设计和概念策划，规划重点是体现政府意愿。而存量规划的目标是提升城市内涵，完善城市功能，有效促进城市可持续发展，是更为精细化的更新规划。

2.2 方案构思逻辑不同

增量规划将目标作为导向，规划思路是明确规划建设目标—区域综合分析—构建空间蓝图—拟定开发时序—体制机制建议。而存量规划要求将问题作为导向进行分析，将空间优化作为重点，针对城市建设中的不足提出针对性改进方案。

2.3 规划的类型范畴不同

近年来大量编制的各种新城新区、产业园区、大学城规划以及围绕重大基础设施建设的航空港经济区、高铁枢纽服务区规划等都属于增量规划的范畴。存量规划则包括城市修复规划、旧城更新改造规划、历史街区保护和风貌规划、交通设施改善提升规划等。

3 规划转型的趋势分析

在我国城市化快速增长的背景下，大多数城市普遍采取增量扩张模式，部分城市建设无序蔓延，土地利用率低下，人口和资源环境的矛盾重重。目前已有一些城市在积极探索和尝试城市发展模式的转变，在城市总体规划中明确提出了这样的愿景和思考，比如北京市的“减量规划、瘦身健体”，上海市的“建设用地零增长、负增长”，深圳市早期就划定基本生态控制线，推行“存量优化”。

其实早在2006 年出台的《城市规划编制办法》，首次从规划角度提出了“研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围”的要求。2013 年的中央城镇化工作会议提出“尽快把城市城镇开发边界划定”，“提高城镇建设用地利用效率，严控增量，盘活存量”。2015 年中央城市工作会议明确提出“生态修复、城市修补”，为转型期城市发展建设指明了方向。党的十九大报告明确提出完成“城市开发边界、永久基本农田和生态红线”的划定工作，“完善公共服务体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。

可以看出，不管是强调城市开发边界的划定，还是倡导修复生态修补城市，总体上都是为了严控增量做优存量，要从扩张型空间规划逐步转向集约节约型的有机更新规划，由实现最终目标型向过程监控型转变，要以以人为本的科学发展观，围绕群众的幸福感获得感开展规划编制。

4 规划的转型思考

4.1 划定扩展底线

划定生态控制红线、永久基本农田和城市开发边界作为当前推进国土空间治理体系建设的重要工作，是空间治理能力现代化建设的重点任务。在确保城市生态系统和国家粮食安全的前提下，划定城市开发边界有利于促进城市转型发展和提高城镇化质量，有利于节约用地和保护耕地，有利于守住自然生态本底，同时也是实现" 多规合一" 的重要手段之一。从1996 到2017 年，贵阳市中心城区建成区面积扩大了将近300 平方公里，建设和生态矛盾显现。2017 年作为全国首批14 个开发边界划定试点城市之一，贵阳市就完成了城市开发边界划定工作，对防止城市无序蔓、优化城市空间布局及提高建设用地利用效率起到积极的控制作用。

4.2 积极挖掘存量

随着快速城市化推进建设用地指标越来越少， 土地资源日益紧缺，如何挖掘土地利用潜力，节约土地资源，促进土地合理利用，解决土地资源稀缺和开发需求旺盛的突出矛盾，必须在城市有限空间内挖掘和梳理城市更新空间。

对于贵阳市而言，中心城区建设已趋于成熟，每年新增建设用地出让规模也在逐年递减，存量用地的更新优化成为土地利用的必然选择。为有效推动该项工作，贵阳市从低效用地再开发、清理闲置和已批未建用地等方面展开探索与创新，清理挖掘存量用地近80 平方公里，突破了旧有的政策框架出台相关文件，改善了土地资源低效利用的不合理状况。

4.3 新增改造并重

由于国家对新增建设用地规模的严格把控，单纯依靠新增用地已无法满足城市发展的需求，存量用地的再开发就成为空间资源利用的重要方向。规划需把存量用地和增量用地作为同等重要的用地控制指标进行综合调控。对于存量用地不仅应研究其区位、布局、改造方向和可行性等，还应根据其现状功能、环境条件和产权归属等因素，采取不同的更新改造策略和方法，进行高效合理的利用。

4.4 合理确定规模

贵阳地貌属以山地、丘陵为主的丘原盆地地区，喀斯特地貌约占全市总面积的73%，建设用地资源更为紧缺。在这样的条件下，城市建设规模确定不能完全采用传统思路，而必须基于城市土地资源潜力和水资源、生态环境、能源承载力来综合分析判定，科学合理安排各类建设用地功能和布局，最大可能满足城市人口多层次、差异化需求，并预留足够弹性。从总体规划层面合理确定城市规模，通过规划层层传导，保证城市的健康、有序、均衡发展。

4.5 优化民生福祉

存量规划的对象不仅包括存量用地，同时也包括对现状公共服务设施和基础服务设施等的更新优化。根据城市建设历史经验，如果城市空间扩张活动已停止，土地开发利用进入停滞阶段，也依然需进行各类服务设施的升级改造。城市在快速增长阶段，曾经的粗放扩张中造成很多历史遗留问题，带来不少“城市病”，对城市发展造成不良影响。

目前贵阳市中心城区文化、体育、医疗、社会福利等各项公共服务设施水平均落后于国家标准，优质教育资源缺乏。在城市规划建设中，应将提升城市支撑系统能力作为目标，以人民群众关心的问题为导向促进转型发展，加强对文化、教育、医疗、养老等涉及民生的服务设施的优化更新，推进城市健康稳定的发展。

4.6 转变工作方式

增量规划转变为存量规划，对规划师而言，实际上是从描绘宏观愿景到实现微观环境更新优化的转变，需要规划师将原有的理想、激情转化为更多的耐心、恒心，养成底线思维和集约增效的工作方式，不断实践不断挑战，实现城市就业、居住环境、交通出行、社会服务等功能的改善，以己之力促进城市的可持续发展。

5 结语

从增量规划转向存量规划，既是适应社会经济发展和城市建设客观形势而进行务实选择的必然结果，也是规划师主动转变发展理念和思路、积极应对努力探索的需求，路漫漫其修远兮，任重而道远。