三江源流域生态补偿横向转移支付制度研究

魏帮胜

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

国家十分重视三江源自然保护区生态环境保护和建设，是与三江源独特的生态地位和战略发展地位分不开的。三江源地区不仅有着丰富的水资源，还是高寒地区生物资源的基因库以及我国和东南亚地区气候的调节器。保护好三江源区的生态环境，实现该地区人与自然的和谐发展，不仅对保障长江、黄河、澜沧江中下游流域的生态安全具有重要意义，还对维系全球的气候稳定与生态平衡有着重要影响。

1 建立三江源流域生态补偿横向转移支付的必要性

首先，三江源地区素有“中华水塔”之称，其中河流密布，湖泊、沼泽众多，是长江、黄河和澜沧江的发源地，长江水量的25%、黄河水量的49%、澜沧江水量的16%都来自这一区域[1]。如今，三江源地区生态环境脆弱，草场退化、土地沙化等问题突出，水源涵养功能日益减退，对三江源地区乃至全国的生态安全和可持续发展构成了严重威胁。

其次，我国幅员辽阔，自然资源分布不均衡。我国重点生态功能区大都分布在东北、西北、西南等边境地区，该地区属于生态资源丰富同时又具有生态脆弱、经济落后特征，即“三位一体”地区。生态环境的保护行为具有典型的正外部性特征，贫困地区牺牲发展机会提供生态产品，财力充足的经济发达地区却享受着“免费搭车”的待遇，这与公平正义的发展理念相悖。

再次，“十三五”时期是全面建成小康社会、实现我们党确定的第一个百年奋斗目标的决胜阶段。生态功能区大都是集中连片特困地区，是扶贫攻坚的主战场，保障贫困地区的生存发展权，不让生态产品提供地的居民“饿着肚子呼吸新鲜空气”，生态地区居民才有力气和积极性去管护生态环境。重点生态功能区等资源丰富的地区，少数民族占有比例较高，25个国家重点生态功能区有23个在民族地区[2]，三江源自然保护区就是藏民聚居区，藏民约占总人口的90%以上。因此，生态功能区的生态问题、贫困问题和民族问题相互交织，加大对生态功能区的补偿力度，拓宽生态补偿资金渠道，对于维护民族团结，促进社会安定、经济发展意义重大。国家一直秉持的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念、以及习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”科学论断，为三江源等生态功能区建立完善的转移支付形式提供了理论基础和政治保障。

最后，建立三江源流域生态补偿横向转移支付制度是对财政政策的有益补充。目前，对于生态损益关系相对不明确的区域如森林、草地、湿地等生态补偿，主要通过中央政府纵向转移支付的方式进行补偿。但限于纵向转移支付资金数额不足、覆盖范围有限等原因，使得纵向转移支付在生态补偿方面发挥作用有限。完全由中央财政主导的纵向转移支付难以体现“谁受益、谁付费”的原则，也不利于生态服务外部性的内部化。2016年5月国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出，要在中央转移支付的纵向生态补偿之外，推动建立横向生态补偿制度。但是，构建全面的横向生态补偿机制是一项复杂的系统工程，在生态环境亟需改善又不能即刻出台横向生态补偿法律法规的背景下，通过发挥生态受益区地方政府在横向生态补偿中的积极作用，由生态受益区地方政府代表生态受益区购买生态产品，即进行横向转移支付来实现对生态产品提供地的补偿，一方面对保护生态环境可以起到积极作用，另一方面也能够减轻贫困地区政府和中央政府的财政压力，唤起受益地区自觉分担生态建设成本的意识。

2 三江源流域生态补偿转移支付存在的问题

2.1 缺乏系统稳定的法律保障

20世纪80年代以来，国家先后制定了多部有关生态环境保护建设的法律、法规，青海省也先后制定了20多部生态环境及相关的地方性法规、单行条例，但在三江源区生态保护和建设问题上却未制定有统一、专门的法律法规。目前三江源区实施的生态补偿主要以《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》和《三江源生态补偿机制试行办法》为标准，没有明确的法律依据，存在极大的不确定性，缺乏长效性。

考虑到法制统一的要求和三江源区生态环境的特殊性，采用中央立法和地方立法相结合的体制模式比较符合实际[3]。三江源地区的生态保护具有极大的外部经济性，因而这一地区的立法涉及该地区与其他地区，特别是流域中下游地区的关系，这种关系的协调只有通过中央立法的模式来解决。三江源地区的生态保护建设又具有特殊性，结合该地区的实际情况在法律制度上进行大胆创新，制定适合当地生态经济发展的地方法律有助于从制度上筑牢三江源生态保护屏障，对完善三江源区生态环境保护的制度体系具有重要意义。

2.2 生态补偿主体单一，补偿资金规模小

三江源地区生态保护难度大，成本高，工业发展十分缓慢，主体功能区划分后，禁止和限制开发区面积占三江源区总面积的98.9%，而且核心区、缓冲区和实验区人口和城镇分布不连续，生态保护建设具有一定的特殊性。三江源地区草场超载、退化现象严重，鼠害猖獗。由于草场过度放牧、矿产开采和气候变化等原因，致使三江源地区草地沙化面积达9 434.6km2，占三江源地区总面积的3.01%;黑土滩面积合计47 083.2km2，占三江源地区总面积的15%；鼠害面积达32 400.2km2,占三江源地区总面积的10.34%[4]。如果不进行治理将会持续恶化三江源“中华水塔”的水源涵养和水土保持能力。“人—草—畜”关系失衡是三江源区生态退化的根本原因[5]，实施生态移民是缓解草场压力、维持畜牧平衡的有效方式之一，但要实现生态移民“迁得出，稳得住，富得起”，政府就必须采取一系列措施支持移民发展。就三江源区生态补偿而言，补偿主体是国家，地方政府配套相应资金，生态补偿方式主要有两种类型：一是退牧还草工程补偿，主要包括每年每户3 000—8 000元不等的饲料粮款以及800—2 000元/户不等的取暖与燃料补助；二是国家其他生态建设工程补偿，包括退耕还林(草)工程、天然林保护工程、生态公益林补偿等，标准一般在1.75—5元/亩。补偿资金来源渠道单一，补偿标准偏低，有限的资金以下毛毛雨的形式，分散用于各个地区的各种生态补偿，造成资金的低效使用和浪费。

2.3 考核激励机制和生态补偿绩效评价体系不完备

根据《生态文明制度改革总体方案》，跨省流域横向生态补偿以“中央引导，地方补偿为主”，但目前仍主要通过中央财政纵向转移支付平衡地方财力的方式进行，跨区域间横向转移支付难以落地实施，其中原因一方面与横向转移支付的复杂性有关，另一方面则是因为地方政府对建立横向转移支付的积极性不高。为提高区县政府生态保护的积极性，环保部(现生态环境部)于2012年开始以县域生态环境指标(EI)为标准进行生态绩效考核评估。由于县域生态环境状况不仅与区县政府进行生态保护的努力程度相关，一定程度上还受到自然气候变化等外部随机性因素影响，并且区县政府进行环境保护的努力成效也不能立竿见影地体现在生态环境指标之中，造成中央政府与区县政府之间存在信息不对称的局面。当重点生态功能区区县政府面对生态环境改善的不确定性和风险规避程度较大时，仅以EI指标作为激励性转移支付的依据将产生较大的代理成本，影响激励机制的效果[6]。2008年国家颁布实施《国家重点生态功能区转移支付办法》，由财政部直接将资金拨付给各地，并更新完善相关管理规定。但这些规定没有制定详细的资金使用办法，也没有提出明确的资金使用监管措施，导致生态补偿资金被挤占挪用现象严重。现阶段国家重点生态功能区转移支付的绩效评价体系仅包括县域生态环境指标(EI)，所能揭示的区县政府生态环境保护努力信息较为有限。缺乏完善的绩效评价体系，使得生态补偿转移支付过程存在巨大风险，无法准确监测财政资金的使用情况以及生态补偿效果的分析总结，不利于后续财政资金有效投入和监管。

3 完善三江源流域横向转移支付制度的建议

建立三江源流域横向转移支付制度，明确规定横向转移支付的主体、范围、标准、路径和方式等，是解决三江源流域生态服务有效供给问题的重要途径，有助于激励起贫困地区保护生态环境的积极性，形成生态补偿和环境保护的良性互动关系。

3.1 明确三江源流域横向转移支付的主体和对象

生态补偿横向转移支付资金主体的确定取决于生态补偿受益范围的大小，理论上所有受益于三江源的地区都应作为横向转移支付的主体。但由于三江源区的生态产品惠及全国乃至全球，把大多数国家和政府列为横向转移支付的主体不具有可行性和现实性，因此笔者建议将受益关系较为密切的省份作为转移支付的主体，随着社会经济的发展再进行完善。目前，以流域补偿为主的三江源自然保护区横向转移支付的主体包括“两江一河”的中下游经济发达地方政府，横向转移支付的对象即三江源自然保护区所在地政府。由经济相对发达的中下游地区承担三江源的保护责任，有利于减轻源头地区生态建设负担，助力全面打赢脱贫攻坚战。

3.2 界定三江源流域横向转移支付的范围和标准

退牧还草、退耕还林等纵向转移支付很难满足三江源区生态保护多方位、多层次的建设需要。因此，三江源区横向转移支付的范围，还应包括推进生态保护与建设、改善居民生产生活条件、提高基本公共服务能力三个方面。中国工程院专家组成员依据以上三项标准，估算出三江源区2010—2030年基于生态保护成本总投入的补偿总资金为4 095.4亿元(详情参见表1)。2005年国务院批准实施了《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，明确三江源生态保护和建设一期工程总投资75.07亿元，用于2005—2020年间的森林草原防火、鼠害防治、退耕还林、能源建设等22个子项目；2013年国务院通过了保护区二期总体规划，计划投资160.57亿元，进一步加强三江源生态功能区生态保护建设。虽然国家单方面的投入在三江源生态建设庞大的资金需求面前稍显单薄，但是“众人拾柴火焰高”，其他受益发达地区通过横向转移支付，携起手来就能将生态保护成本的资金缺口堵住。

生态补偿标准的确定一直是建立生态补偿机制的难点和核心问题。国外倾向于采用协商方式确定生态补偿标准，我国纵向转移支付根据财政收支缺口等因素对补偿标准进行量化，但是生态补偿横向转移支付标准的核算要受到众多因素的限制。以三江源自然保护区为例，由于缺乏统一、权威的指标体系和测算方法，而且大量环境数据难以获得，导致生态系统服务价值评估核算难以取得各方满意的结果。因此，笔者建议在方法和技术有限的情况下，以生态保护成本和发展机会成本的变动为理论参考，结合国家相关生态补偿标准以及青海省三江源区的具体情况确定合理可行的补偿标准。生态保护成本是指为保护、维持或恢复生态环境而投入的直接成本或付出的经济代价，是实际发生的支出和费用。发展机会成本指生态服务生产者为保护和建设生态环境而放弃的社会经济发展机会，并由此造成的机会损失。三江源区发展机会成本主要包括由于执行更加严格的环保标准而丧失的经济发展机会损失和为治理生态环境而放弃的基本经济生产生活损失，尤其是生态移民造成的生活成本增加[7]。

表1 三江源区生态补偿各项目及分阶段资金估算表 (单位：亿元)

3.3 拓宽三江源流域横向转移支付的路径和方式

2020年4月，财政部、生态环境部、水利部和国家林草局联合印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，明确规定了黄河流域横向生态补偿机制的指导思想、实施范围和期限、主要措施和组织保障，为我国全面建立流域横向生态补偿以及重点生态功能区横向生态补偿指明了方向。

三江源地区作为“两江一河”的发源地，流域源头的治理情况将直接影响全流域的保护治理成本，因此三江源流域是探索建立流域横向生态补偿的重点和优先试验地区。三江源地区横向生态补偿涉及省份众多，补偿数额巨大且情况复杂，仅通过青海省与其他省市很难在补偿标准、范围等方面达成一致，这就需要中央政府从中协调引导，为三江源自然保护区横向生态补偿的建立扫清障碍。可以借鉴清洁发展机制，由四部门会同有关部门和地方在“两江一河”流域上下

游各省间建立三江源生态环境共建共享机制[8]或者流域生态补偿机制工作平台，强化沟通协商，督促工作开展，确保相关数据准确客观全面。中央财政每年从水污染防治资金中安排一部分资金，支持引导三江源地区生态补偿横向转移支付的建立，资金纳入中央生态环保资金项目储备库管理，采用因素法分配。三江源自然保护区中下游地区联合设立三江源保护横向转移支付基金作为生态补偿资金转移的中转站和蓄水池。同时，三江源地区可实行动态生态补偿，将补偿资金数额与保护效果挂钩，生态保护效果好的区县增加补偿资金，保护效果差的区县维持或者减少补偿资金，实现生态补偿权责统一，促进行政部门的有效管理。

3.4 完善三江源流域横向转移支付的激励机制和绩效评估体系

我国财政体制的完善需要其他领域的配套改革，同样，我国生态补偿横向转移支付的完善也需要相应激励机制的革新。完善激励机制的重点就是提高发达地区进行生态补偿的自觉性，以及贫困地区进行生态保护修复的积极性。在县域生态环境指标(EI)之外，将区县的生态环境保护资金投入、产业准入负面清单实施情况作为生态补偿激励时的参考，加强对区县政府生态环境保护活动的监管，从而提升生态补偿转移支付的激励效果。努力促进发达地区政府由推动型横向转移向自发型横向转移支付转变，探索建立差异性政绩考核机制。通过衡量不同地区在生态服务功能方面贡献的差异，将环境建设与生态保护的成效和贡献纳入指标体系中。此外，经过制度设计为生态功能区提供一定的社会保障和给予税收优惠政策，以提高生态地区提供生态产品和管护生态环境的积极性。

按照主体功能导向建立横向转移支付的绩效评估体系，可以将三江源自然保护区的绩效评价分为过程绩效评价和结果绩效评价[9]。过程绩效的评价指标主要包括横向转移支付机制的导向明确程度、机制健全度、转出资金的适当性和及时性、转入资金分配的合理性和横向流动渠道畅通度；结果绩效的评价指标主要包括主体功能量化值的变化率和主体功能量化值的偏离度等。尝试将区域气候条件等有利于揭示区县政府面临的外部风险指标纳入转移支付的绩效评价体系，改变基于绝对绩效的激励机制，探索构建基于相对绩效的激励评估体系。