新加坡地铁TOD发展模式对无锡地铁建设的启示

叶 倪,周 怡

(无锡地铁运营分公司，江苏 无锡 214000)

党的十九大提出了新时期新型城镇化协调发展的路径，无锡近年来经济高速增长，综合实力越来越强劲，新城发展势头已开始超越中心城区，进入了城市更新、功能升级的重组时代。TOD(Tran-sit Oriented Development)建设围绕地铁站点周边进行高密度开发，促进地铁沿线产业带形成，优化了城市空间布局，提升了城市品质，再造了城市活力。作者曾在2016年到新加坡实地考察学习一周，其间对新加坡地铁进行了较为深入的了解。本文对新加坡地铁沿线TOD模式发展脉络及模式特点进行剖析，结合无锡地铁TOD建设的探索与实践，分析新加坡地铁TOD发展模式对无锡地铁的启示，为推进无锡地铁TOD建设，提升无锡市新型城镇化建设品质和无锡地铁建设水平提供参考和借鉴。

一、TOD理念

TOD是指以地铁、轻轨、公共汽车干线等公共交通为导向，实现组团紧凑型开发的有机协调的城市开发模式。TOD理念起源于20世纪90年代的美国，由彼得·卡尔索尔普(Peter Calthorpe)提出。他在其所著的《下一代美国大都市地区：生态、社区和美国之梦》一书中提出了以TOD替代郊区蔓延的发展模式，并为基于TOD策略的各种城市土地利用制定了一套详尽而具体的准则。TOD理念不仅有利于缓解城市交通拥堵、提升土地资源使用率，还可以减少城市建设成本、解决土地供需矛盾。TOD理念在提出之后引起了全球规划学者的广泛关注，现已被视为一种可缓解城市无序蔓延、降低城市能源消耗、促进城市可持续发展的主流规划理念。

二、新加坡TOD发展历程及模式

(一)全岛概念发展规划起步阶段

1960年，新加坡政府成立建屋发展局，实施“居者有其屋”计划，由政府承担公共住房建设，以改善全民居住品质。1971年，新加坡政府发布了《新加坡概念规划(1971)》，该规划主要吸收融合了霍华德(Ebenezer Howard)的“田园城市”理论，具体分为“新镇—邻里—组团”三级城市空间结构与科拉伦斯·佩里(Clarence Perry)的“邻里单元”两个理论[1]，将公共交通系统与新加坡城市空间结构紧密结合了起来。该规划又称“全岛概念发展”规划，沿整个地铁网络呈环形布置了23个新城和3个独立租屋区。在新城规划过程中，采用了TOD模式，即在各个新城的中心建设大量高密度的高层公共住宅，利用轨道交通高效便捷的特点，实现各个新城与中央城区之间的连接，这样既能分担中央城区的人口压力，又能方便居民的日常出行。新加坡政府相关部门将TOD项目规划流程前移，在建设之初就要求开发商在该地块底层预留好通道，使对应的TOD项目能连接到地铁站。

(二)概念发展规划更新完善阶段

1991年，新加坡社会与经济出现转变，关注重心转向提升生活品质。新加坡政府将全岛概念发展规划更新，进一步将中央城区的主要商业与公共服务转移到新城，极大地提高了新加坡地铁网络在高峰期的使用效率，并且通过建设和完善西部城区就业中心地的居住设施来减少居民的出行需求，以减轻新加坡地铁交通系统的运营负担。1995年，新加坡政府制定了“白色地段”规划，白地可以由开发商自己决定建筑用途。另外，新加坡土地使用年限为99年，即开发商在99年间可以任意调整业态和改变业态比例，这使得他们在建设TOD项目时更具灵活性。在20世纪90年代末，新加坡政府又批准了“在偏远新城的内部公交上采用轻轨客运方式”的规划，完善了偏远新城的公共交通系统，提高了市民出行的便捷度和舒适度。

(三)概念发展规划由竞争型转变为质量型阶段

2001年，新加坡政府全岛概念发展规划再次更新，新加坡政府将新加坡城市定位为世界级城市。2013年，新加坡政府提出要维持高品质生活环境的总目标。政府发挥强政府职能，最大限度地提升新加坡地铁系统的使用效率，在新城的地铁站上方建设具有混合功能的综合体，在偏远的新城地铁站点附近设置了公交车站点、公共自行车租用点以及公共汽车换乘停车场，有利于减少私家车出行，让轨道交通成为新加坡最便捷的出行方式。据统计，2013 年新加坡公共交通承担早高峰63%的运量，这一数字近年来仍在不断提高，预计在2030年提升至75%。

(四)概念发展规划可持续及智能化发展阶段

2019年，新加坡陆路管理局发布了《2040年新加坡交通发展总蓝图》，该蓝图主要包含了三个目标：一是到2040年，市民在20分钟内可以抵达最近的社区，在45分钟内可以通行新加坡全岛；二是新增并延长地铁线网络，2040年地铁线网络将扩大到400千米，鼓励全民使用公共交通；三是新加坡政府致力于为全民带来更加安全的出行方式以及健康的生活方式，实现可持续发展。另外，新加坡在TOD建设过程中，不仅考虑生态可持续性，还引入了“智能建筑计划”。例如，淡滨尼天地是近几年新加坡完成的一个综合性TOD项目，政府在其建设过程中引入了“视频分析系统(VAS)①”“智能客流密度分析系统②和访客路线系统③”“食物垃圾管理系统”，既保障了环境可持续发展，又实现了“TOD+智慧城市”的探索。

综上所述，新加坡TOD模式最主要的特色就是在强政府制定的长期规划下实现了产城融合，即公共交通产业分别与智慧城市和花园城市紧密结合。新加坡政府通过与本地国企联合投资大型TOD项目，整合周围的公交车、地铁、公共自行车等公共交通资源，实现在一个中心内就能享受到立体交通、文化广场、生态公园等公共服务。

三、新加坡地铁TOD发展模式对无锡地铁建设的启示

近年来，无锡地铁通过TOD模式建立了高效便捷的地铁系统，在地铁沿线站点建立了众多优秀的上盖物业，例如雪浪停车场、青龙山停车场、上马墩站等。上盖开发地块共计18个，开发面积约100万平方米。最具代表性的项目是位于太湖新城腹地的雪浪坪“绿地·天空树”项目，该项目占地16万平方米，总建筑面积达46万平方米，地上建筑面积约39万平方米，是集地铁、住宅、商业、办公于一体的大型综合型地铁上盖物业[2](见图1)。

图片来源：无锡绿地·天空树官网

无锡地铁TOD模式发展至今经历了三个阶段，分别是2009年TOD第一轮开发阶段、2014年TOD第二轮建设阶段以及2019年TOD综合体2.0阶段。结合无锡地铁TOD三个发展阶段，借鉴新加坡地铁TOD发展模式的优秀经验，可以得出以下三点启示。

(一)政府牵头制订TOD相关规划及政策

新加坡是一级政府的行政组织结构，只设有中央政府，没有地方政府。由政府设立的市区重建局相当于我国的规划局和设计院，主要负责国土规划和城市规划设计。新加坡在立国之初就确定了基本规划体系，并以此为总纲，制定城市总体规划和城市分区规划，其中也包括了TOD发展规划。新加坡概念发展规划具有长期性、战略性和前瞻性。宏观上看，它确定了长远发展的目标和原则；微观上看，它具体规划了形态结构、空间布局和基础设施体系。而且新加坡政府每5年就会发布总蓝图，每10年则发布长远规划，与1971年制订的全岛概念发展规划一脉相承，体现了设计规划的连贯性。

无锡城市重大基建项目也是由政府主导，相关设计部门来开发。无锡市政府应积极借鉴新加坡规划经验，结合无锡城市特色，尽快牵头制订并出台无锡地铁TOD相关规划及政策，推动TOD模式在全市范围内普及和发展。

规划应包括无锡地铁TOD长远发展的目标和原则，明确总体结构、空间布局和基础设施等宏观内容；从战略角度审视土地用途，平衡不同的土地需求；结合无锡地铁车辆段、车站及周边地区综合开发利用模式，形成运用土地综合开发收益反哺无锡地铁建设的发展机制；协调和指导公共建设，确定重大公共开发计划，并为实施规划提供政策依据。另外，无锡市政府在制订相关发展与建设政策时，还应确保具备一定的连贯性与综合性，定期回顾与修编，从而为地铁TOD的建设提供长期保障。

(二)以公共交通为导向，扩大TOD发展模式

2019年，无锡地铁与无锡望愉地铁生态置业有限公司签订了“无锡中瑞生态城地铁TOD综合示范项目”。该项目总占地面积约38万平方米，物业开发建筑面积约64万平方米，是集住宅、商业、酒店、地铁为一体的超大型TOD地铁上盖综合体，标志着无锡地铁超大型TOD综合体2.0时代来临，即在无锡地铁1号线雪浪停车场上盖项目“绿地·天空树”的基础上，升级打造地铁场段上盖2.0产品。

2020年1月14日，无锡地铁3号线东风站TOD上盖项目正式开工，该项目是无锡地铁第一个控股主导开发的车站TOD上盖项目，其中商业部分是该站打造的TOD上盖物业的核心功能区。根据规划，该商业功能区将按照“地铁+社区”模式，引入生鲜蔬果体验地、社区“第二食堂”、一站式社区服务中心等业态，与规划中的住宅、办公等功能区共同构成“Mini生活方式中心”[3]。

通过与新加坡TOD周边发展规划对比，无锡地铁TOD建设应摒弃简单的“地铁+社区”开发模式，从建设宜居、低碳、集约型城市的宗旨出发，以建设公共交通为主要导向、自行车交通系统为辅助、布局紧凑、功能混合的社区和城市为目标，从宏观角度统筹规划城市、社区和交通系统，将优化出行方式、城市空间布局、土地资源利用三者紧密结合起来，实现无锡地铁TOD建设与土地开发利用的联动开发[4]。借鉴新加坡“以公交为导向的城市发展”理念，始终坚持公交优先、绿色出行，实现地铁站、地面公交站、公共自行车停放点之间无缝换乘，将地铁TOD的覆盖面辐射至较远的社区[5]。构建“以地铁交通为主，慢行交通为辅”的无锡城市交通发展模式，把无锡地铁TOD打造成新型城市化建设的典范。

(三)构建“TOD+智慧城市”综合系统，实现产城融合

新加坡关于智慧城市的总体策划涉及八个层面，包括数字化身份识别、电子支付等。尤其在数字开发领域，新加坡处于世界领先水平，通过利用5G技术，将数字化管控系统、数字化产品系统、数字化服务系统很好地融入TOD建设中。在数字开发深化集成阶段，新加坡地铁结合数据分析平台(视频分析系统、客流密度分析系统、访客路线系统)，构建数据仓库，实时掌握分析乘客数据，促进TOD模式的可持续发展[6]。无锡地铁作为全国首个实现地铁5G网络全覆盖的地铁公司，应在此基础上，积极探索地铁行业内各领域与5G技术之间合作的可能性，可以借鉴新加坡地铁“TOD+智慧城市”的优秀经验，建设运维数字化和智能化的基础设施，构建“TOD+5G”“TOD+物联网”等充满无锡城市特色的综合系统，打造属于无锡地铁自己的“智慧TOD”品牌。

四、结论

无锡地铁TOD 开发模式的繁荣发展需要无锡市政府动用多种资源，从政策制订、公交导向、产城融合三方面着手，形成无锡全市上下的多元互动和共建氛围，从而实现地铁智能化运营、城市现代化建设、社会又好又快发展的多赢局面。

注释：

① 视频分析系统(VAS)：通过分析客流量，掌控各类设施及服务的最大接待能力。根据访客资料所显示的构成情况，确保整体活动设计架构符合不同群体的差异性需求，最终实现社区联系。追踪访客的“停留时间”，更好地理解访客消费行为和兴趣爱好，从而更好地配置相关服务人员。

② 客流密度：在设定区域使用人数统计相机统计客流密度，通过向访客及时通报客流密度，实现预警目的，有效疏导访客，缓解拥堵。

③ 访客路线：使用人数统计相机，根据性别和年龄识别各类访客群体的“习惯性消费路径”，以便有针对性地实施促销方案，追踪访客的“停留时间”，了解访客行为及其偏好。