西安城中村改造实践研究

张 博

（西安市城中村（棚户区） 改造建设工程监管中心，陕西 西安 710043）

城中村改造涉及政府、村民、开发商三个基本利益主体，何在改造中理顺三者关系，在改造过程中科学、合理地将庞大的人力、物力、财力与政府政策投入有机地结合起来，是有待从理论和实践上系统分析和解决的问题。

1 西安市城中村改造的主要模式

经过对大量城改项目的实际调查总结，西安市城中村的改造模式主要有以下三种：

1.1 政府主导的以兴建公共事业为目的的城中村改造

市政府为保护西安历史文化名城，对各大重点文物遗址进行复原并对其周边环境进行改善，2004 年以大雁塔为中心，对占地1000 亩的大雁塔北广场的周边项目顺利完成改造，极大的带动了西安市城南及曲江新区的迅速发展，在此次大规模改造中涉及城中村40 余个，安置村民2.5 万户。政府是否选择自我负责实施改造取决于政府的财政能力，政府在公共性与引入市场机制之间的权衡，以及对市场信息完全了解的情况下规制政策（规划指标、税收与补贴） 的可缓和的程度。

1.2 由村集体组织自筹资金实施的自我改造

此种改造模式是建立在政府制定政策的约束条件下，村集体资产雄厚及村民筹资能力较强且该城中村规模适中，村民自我投资改造后除了能改善福利外，还有获得一定的经济利益基础上。

1.3 通过招商引资“土地+资金”合作实施的城中村改造

目前西安市立项的城中村改造大多采用这一模式进行运作。此种模式下，开发商作为城中村改造的社会参与者，拥有项目开发的资金实力和专业的开发运营能力，通过参与城中村开发，期望获取社会平均利润率以上的收益。改造项目的成功与否依赖于开发商的商业信用，村民常因安置或回迁协议难以落实而处于进退两难的尴尬境界，开发商可能因为过分追求利益最大化，而忽视城市规划，住区环境和房屋质量,更不用提及居民的多层次要求，导致大量安置小区绿化和公建设施简陋，容积率高。我们要在具体分析各个城中村特点、主要问题及形成机制的基础上，灵活采用改造模式，实现“多赢”。

2 城中村改造的实质及存在问题

通过研究可以发现，无论采用哪种城中村改造模式，其改造实质都是政府力、市场力（开发商）、公众力的共同作用。当城中村改造发起时，三种力量不可能达到各占三分之一的权重，无论哪一个力量占主导因素，另外两个力量就会对其意图产生牵制。三种力量之间是一种动态的博弈关系。现实改造中，三方参与的博弈是一个较为复杂的谈判过程，利益调整的操作较为困难，三者之间很难进行平等协商与合作，往往会导致改造效率的损失。

3 优化城中村改造的意见建议

3.1 政府部门充分发挥出政策的积极引导作用

政府部门在城中村改造中主要通过对住房供给、土地利用、规划管制方面的政策完善来发挥其推动和引导作用。政府除了应加大对土地出让金的返还力度、扩大相关税费的减免范围外，还应逐步探索出切实可行的容积率奖励机制。充分考虑区位条件、功能定位、承载能力、经济因素等诸因素，运用成本效益分析等方法科学确定容积率，提高开发商参与城中村改造的动力，防止其在拿到土地后采取不正当手段倒逼规划修改、要求提高容积率的行为发生。

3.2 完善城中村改造的规划编制

充分发挥规划的先导作用，合理规划土地用途，进行合理的功能布局和公建设施配套，要加强规划的分类指导，深化、细化、优化规划，促使城中村改造地块的土地增值最大化，实现城中村改造后社会和经济总价值的提高。

3.3 开发商应该对项目进行严谨的SWOT 市场分析

开发商应通过对项目进行SWOT 分析，对其进行优势、劣势、机会、威胁具体研判。通过认真进行产品及市场定位，把握市场需求。积极动员居民搬迁，在保证安置楼建筑面积的前提下，对开发部分进行充分的市场分析，突出优势、科学规划、合理定价、制定完整的策划营销方案，以保证项目有一定盈利空间。

3.4 公众力的参与应该在改造中得到强化

作为改造的直接受益者,必然对于维护自己的切身利益会投入大量的精力,被改造村可以成立自治改造组织代表村民进行参与，一方面将意见上传和反馈给政府和开发商，另一方面将信息下达和传递给村民，在三方的良性互动中建立起自上而下的民主决策机制和双向互动的信息沟通机制。

3.5 对被拆迁人私有财产和集体财产进行公平合理的补偿

私有财产的原有价值和潜在价值是另一种形式的隐性成本，要做到对被拆迁人私有财产进行公平合理的补偿，不能纯粹从拆迁实物的现有价值出发去评估补偿数额，还要充分考虑到其潜在价值。如果是异地安置，被拆迁人的教育、交通、物业等成本也应纳入考量。对于有集体财产的村庄，应提前登记，使集体财产的数量和价值透明化，并在改造中保证其分配、收益的公开、公平性。

3.6 尽量减少村民改造后实际情况和期望间的差距

政府部门应对改造区域中拆迁安置房的具体建设标准进行规范界定，在保证开发主体获取一定利润的前提，促使该改造区域拥有完善的基础设施配套。同时，要充分发挥改造后社区的职能，重视和加强对身份转变后的原村民观念改造和职业培训，项目投资方也应在合理控制其投资效益的同时，注重住宅的单位设计，吻合城中村改造安置房建设的相关需求，匹配西安城市系统规划发展的要求。