耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理

刘志华

（池州市规划勘测设计总院有限公司，安徽 池州 247000）

耕地占补平衡旨在通过土地相关工程的实施，因地制宜，采用适当的方式方法，对田地、水、道路、林木、村等进行综合治理，最终目的是使新补充的耕地和有建筑使用的土地，无论是数量还是质量都相一致。但是目前我们国家的耕地占补平衡政策的实行与现实还有不适应的地方，需要进行合理的完善。

1 耕地占补平衡政策实现途径与现实并不适应

1.1 耕地占补的责任主体错位

实际生活中，有些单位使用耕地用于相关建筑，但是他们不承担耕地的补充责任，只是会交一些耕地复垦的费用，而耕地补充的相关责任就交给了当地的政府部门，由土地资源管理部门进行最终的贯彻落实，这样导致了耕地占补平衡制度对于建设主体使用耕地的制约力度有所减轻。并且就站在土地管理资源部门的层面看，相关耕地补充任务的完成同样也有障碍，首先，增加的耕地有必要进行专业的质量监察管理与控制，但是相关政府部门缺少专业人才，其次，国家土地资源管理部门不仅要负责耕地的开发，还要负责质量监控管理，这是既当“运动员”，又当“裁判员”

1.2 “创新”应对措施，使占补平衡“变味”

为了实现耕地占补平衡政策的相关硬性要求，地方实行一系列的创新方案，导致占补平衡政策偏离了正常的轨道。首先是借着地籍每年的变化更换机会，增添没有利用地，人为的制造出宜耕后备资源；再者是毁坏森林造地和围绕滩造田，有些时候必须由政府站出来调节林业、水利与国土三者的关系，为了“造地”而开绿灯，最终导致生态平衡破坏，水土流失。还有就是为了达到“占水田补水田”的目标，提出了“旱改水”的建议。但是，实际上，不是只要资金到位，就能成功的构建出水田，还是要看土地本身的性质，有的旱地，土质本身是沙壤土，保水性能差，没有办法构成犁底层，根本不适合栽培水稻，有些地段，使用泵站调取地下水来解决问题，但是成本消耗极高。这些所谓的创新偏离了占补平衡最初意愿的轨道，也给政府带来了信誉的损害。

1.3 新增耕地的开发、利用与管理难度大

在现如今耕地生产经营经济效益不优的大环境下，耕地的相关开发并不被农民所重视，从开发、使用，再到后期监控管理，在现实操作中有着很大的困难。首先，由于农村的土地，包含地籍上的一些没有使用的地，大致上都分发至每家每户。耕地所带来的经济收益远不如果园所带来的，如果能将山地开垦成耕地，耕地就可以开发成果园，农民不希望自己的山地被评为耕地储备资源。其次，新增耕地不容易计入国家的种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴面积中。

2 占补平衡约束下各类用地保障方式

2.1 占补平衡约束目标下，保障集体公益性建设用地

集体公益性的设施是有效保证居民美好生活的重要组成部分，也对提升乡村的经济水平具有重要意义。乡村经济状况的落后不利于乡村公益性设备建设的落实，虽然有公益性建设用地，但由于没有进行合理的规划，导致很多乡村虽然有建设用地，但是并没有利用它，不利于提升村民的生活幸福指数。在乡村振兴战略的实施过程中，有必要根据上级土地使用大致计划将规模不大和处在环境较差的村庄迁出，迁出地重新出现的耕地用于迁入区村庄建设使用，同时保证乡村大家的公益建筑土地不能改变相关使用目的，采用恰当的方式方法分配乡村内部学校、养老院、广场、卫生所等基本设备；针对具有较大规模但设备不齐全的乡村，要进行合适的调整相邻地方的设备；针对没有公益性基本设备土地的乡村，将建设用地考虑用于基础设备置办，针对乡村范围内无法确保用地要求的，以产能占补平衡为基础，统一安排建设用地指标，保障乡村集体公益性建设用地的需求。

2.2 占补平衡约束目标下，保障产业用地

转变乡村经济发展模式，对于改善乡村经济发展落后的局面具有举足轻重的作用，产业发展起来，乡村才能实现振兴，将输血改变为造血，促进乡村经济的有效发展。而产业之间的联系融合是乡村经济发展的催化剂，可有助于改善农村产业不丰富的弱点，延伸新兴产业通道，重视农产品的精深加工，推动乡村的综合发展，带动乡村发展的动力。产业发展时，也需要关注乡村所属区域是否适合产业的联合发展，针对适合发展产业融合的乡村，以耕地占补平衡策略作为约束，以耕地产能平衡为出发点，很好的注意产业发展用地和耕地保护之间的关系。工业用地增加时，要选择不适合种庄稼的土地，不但保障了产业发展所需用地，还可以节约耕地资源。乡村文化振兴要牢记和相关产业联系，文化与产业的完美结合，有助于传统农业稳步走向现代农业。也可联系地方文化资源，在保护乡村整体风貌与生态环境的前提条件下使用荒山、荒地等土地，开展旅游项目的投资构建，开创农村产业发展新形式，探究乡村生态娱乐、旅游观光产业，丰富农民收入方式，让农民留在田园中，有效推动美丽新乡村的建设。

2.3 占补平衡约束目标下，保护生态用地

预计到2030 年我们国家的人口数量将高达15 亿，从那以后我们国家的人口将进入负增长，我们国家的粮食安全问题将渐渐转变成次要问题，耕地保护应渐渐转为基本农田保护与生态保护。在耕地占补平衡约束下，农村生态问题要应用国土整治，走新农村绿色发展的道路。首先可以根据空间规划，划定生态功能保护区，构建生态环境薄弱区域的保护监测管理系统，利用第三次国土调查，全方位搞清楚区域湿地、草地、森林等生态用地的位置与面积，在耕地占补平衡约束下，完善补充耕地相关审批事项，严厉禁止非农建设用地对湿地、林地、草地等生态用地的霸占。湿地、森林、草地是基础性生态用地，对维持生态系统的稳定性，具有举足轻重的作用，在城市的进步过程中，占近补远的方式存在一定的问题，补充的耕地由于区域较远，进行耕作的概率低，导致弃耕的现象时有发生，并且也对城市周围与山区生态环境系统造成了不利影响，所以在乡村振兴的实际发展过程中，不可以忽略生态与人文景观所可以带来的效益，耕地占补平衡策略实施时有必要注意到山水田林湖草生态系统的整体平衡，有效确保生态系统结构与功能的稳定性，不仅有利于推进乡村经济的发展，还可以取得生态宜居的效果。

3 结语

在新时代乡村振兴战略实施的大环境下，在进行土地资源管理时，重中之重是在先前土地使用整体计划的基础上，构建适合新乡村发展的战略布局，根据第三次国家土地局调查所得结果，了解区域范围内的土地资源情况，在区域范围内根据乡村自身的资源状况与将来产业发展的规划，进行区域范围内的合理乡村规划。有效的改善乡村地区生态环境、产业、文化振兴等方面现有的不足之处，走城市乡村融合发展之路，构建耕地产能、生态平衡的新时代占补平衡体系。