城市自然生态空间用途管制探索与思考

汪立军

宁夏回族自治区 吴忠市自然资源局 宁夏吴忠 751100

1 研究背景

根据《土地管理法》“国家建立国土调查制度”和《国土调查条例》“国家根据国民经济和社会发展需要，每10 年进行一次全国土地调查”的规定，二零一七年十月国务院部署启动了第三次全国国土调查（以下简称“第三次国土调查”）。作为一个我国法律规定的重要制度的国土调查，是非常重要的国情国力调查，是全面查清土地资源的重要手段。做好第三次全国国土调查工作，全面清楚了解真实的基础土地数据，是加速治理能力以及国家治理体系、推进社会经济快速发展的有效措施[1]。

2 当前国土空间用途管制制度存在的主要问题

2.1 当今部门分治的管制还不够成熟

很长一段时间里，我们国家国土空间保护管理体制成为一种纵向分级管理和横向部门管理相结合的管理体制。各种资源管理职能，大部分存在于城乡建设、环保、林业、水利、农业、国土等各个部门[2]。长时间处于繁琐审批、职责不清、多元管理、效率低下等问题。深层次原因是法律法规界定不清、缺位越位、后期监管缺位，不能成功发挥国土空间利用调控的政策体系合力。

2.2 国土空间辽阔，难以全面覆盖

目前，我们国家已经设立了包含水域、草原、森林、耕地、海洋等自然资源和建设用地在内的使用控制体系[3]。经过各种作用区划或空间规划，划定功能区和控制性使用区，确定开发利用的限制条件，实行审批和变更许可制度，没有完全达成国土空间的全覆盖和有效管理。

2.3 没有全域国土空间统筹规划

从总体规划来看，生态、农业、城市等重要空间属于环保、农林水利、自然资源、建设等部门。各种空间规划和专项规划都从管理权限的角度对同一或不同的国土空间的开发和保护进行了总体安排和控制设置。因为数据、分类、时限、政策、目标等等地方的不同，造成了我国土地开发保护规划的各种空间冲突、功能错位和监管真空。

2.4 没有科学合理的用途管制行政

目前比较有效的用地管制经验体现在：以“土地利用管制制度”为基础的耕地和基本农田保护制度，以“两证一书”为基础的建设用地控制审批制度。因此，在前期，包括对耕地复垦的检查和控制在内的整个土地复垦过程就显得更加重要，包括对整个耕地保护制度的检查和评估。其他类型的土地开发（空间）和各类储备的使用控制，在制度设置和运行机制上还不够完善。

3 为做好自然生态空间用途管制的建议

3.1 明确保护区边界及功能分区

在将来如果要构建国土空间的用途管制，就要把用途管制制度的有效建立作为一个前提，如此就要将海洋、土地、森林、江河、山川等各种自然资源，还要把城镇空间、农业空间，自然空间、生态空间等重要的生态空间，作为重要规划对象，国家立法以作保护、并且还需要综合治理国土的体系作保障。（行政管理运行，国土空间规划、国土综合治理）；把智慧国土作为基础的综合信息平台。其中包含科学发展，人才建设、科技创新、节约集约、评估监管、权益维护、确权登记、调查评价等。

3.2 有效建立各种护法律机制

新中国依法治国。而对于这样一个划时代的可以促进国土空间治理能力的具有举足轻重意义的重要工作，应当立法予以保护。所以当前最重要的工作就是要赶快建立起相关制度和法律法规。对于国家长久健康发展的考虑，一切要从实际情况和未来所需出发，先从法律制度上做出规定，才可以保障这项重要工作的进行。在制定国土空间开发保护法和国土空间规划法时，要充分考虑统一国土空间利用管理的必要性。目前，根据修定后的《城乡规划法》及《土地管理法》可以梳理出森林法、风景名胜区条例、湿地保护管理条例等法律相关规定。按照国家体制改革的要求，可以在不违法的前提下重构国土空间利用管制制度[4-5]。

3.4 统筹生态空间弹性管理和刚醒保护

可以加强顶层设计，协调生态保护红线的刚性控制和一般生态空间的柔性管理。对于生态保护红线，要按照国家规定，更加确认生态保护红线的管控的刚性准则，做出一些实际的实施监督考核及控制制度的措施，保障生态安全底线得到严格遵守。对于一般生态空间，要按照整体保护、系统修复、综合治理的总体要求，根据自然生态功能和基本特征，明确管控要求，细化管控规则和实施方法。同时，要为地方发展预留一些必要的开发空间，不要让地方疑虑，使自然生态空间保护和地方发展更好地统筹起来，在保护和开发利用上要相互促进、相辅相成。

4 结语

自然生态空间利用控制体制的实施，为增大自然生态空间全体保障、系统修复和综合管理的重要抓手，还作为有效的生态文明建设、完成中国人民可持续发展的上善之策。所以说，处于自然生态空间利用控制分析的基础阶段，有必要向全类型，全区域国土空间利用控制的研究，为土地与空间利用控制体系的重构提供更科学的依据。总的来说，自然生态空间利用控制乃至整个国土、各类国土空间利用控制的研究与探索还有很长的路要走。