金融监管沙盒机制及对我国金融监管的启示

曲钦歆

次贷危机之后，我国面临金融市场风险防范意识薄弱、金融监管机构监管缺位、监管机制不足以适应市场变动等问题，而金融科技的诞生更是加大了金融风险的泛化。近几年，金融科技迅猛发展，金融科技(Fintech)创新快速发展，有效拓宽了金融可获得性，提高了金融体系的深度和效率，被认为是影响未来金融业务模式的最重要因素之一。 但与此同时，金融科技创新的利弊共存于一身，其有转移、分散风险的功能，也能凭借杠杆效应累积风险。如若金融科技领域被严苛以待，会抑制金融科技的创新发展，反之则会让大量不成熟的金融科技产品流入市场损害消费者利益和破坏金融市场的稳定性。我国在该领域仍坚持“轻事前、重事后”的传统理念致使监管缺乏有效性。近些年的金融科技产品爆雷更是佐证了相关市场缺乏适应性监管，野蛮生长的产品会影响投资者信心导致资本集体抽离市场，这并不利于金融科技行业的开拓创新。所以，首要之法是对快速且蓬勃发展的金融科技领域进行适度监管，吸收借鉴国际各地区的前沿理论与经验，在保护金融科技创新和规范金融科技市场中找到平衡点。

英国首创的监管沙盒恰恰能填补这一空缺，2016年5月英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority，FCA)启用监管沙盒在维护金融秩序稳定的前提下授权还未成熟的金融产品进入市场。①Financial Conduct Authority，Regulatory sandbox，https:/ /www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox.监管沙盒能突破创新产品在时间和成本上的藩篱，已经成为新加坡、澳大利亚、加拿大等多个国家的金融监管利器。全国人大代表、中国人民银行金融稳定局局长王景武在2019年两会上提议，通过有重点、有目的地在限定区域试行“监管沙盒”机制，能有效推进区域金融改革试点，进而为国家层面的整体改革积累经验。监管沙盒如果利用得当，能兼顾消费者保护、金融秩序稳定和金融科技产品创新，为我国金融科技产业发展提供有利的生长环境，推动中国金融科技领域的蓬勃发展。

一、金融科技对金融监管的冲击

(一)金融科技引发了各国金融领域新矛盾

金融科技尚未有明确的概念，金融稳定理事会(FSB)将金融科技界定为金融业进行科技驱动创新，形成对金融服务提供产生重要影响的新兴业务模式。金融科技是科技在金融领域中的应用，主要是大数据、区块链、人工智能、云计算等科技手段引领金融领域进入新的阶段。但是，科技介入金融领域这一特性也会诱发网络金融犯罪、金融风险泛化、以科技为噱头或名义的不合规金融产品涌入市场、责任主体复杂难以认定等一系列问题。所以，金融科技在创新科技方面的盲目性和技术瓶颈会制约金融产品或服务的发展，此时则需要人力介入来打造大小合宜的监管空间，尽可能降低科技带来的负面影响。以智能投顾为例，欧洲监管当局(ESAs)②欧洲监管当局:包括欧洲证券和市场管理局(ESMA)、欧洲银行管理局(EBA)、欧洲保险与职业养老金监管局(EIOPA).在2015年8月发布《关于智能投顾的联合委员会讨论文件》③ESA，Joint Committee Discussion Paper on automation in financial advice.，其中提出，智能投顾在更新业务相关信息方面的确有着技术优势，但是技术是把双刃剑，在提高效率的同时也会产生其他附随问题。④ESAs， Joint Committee Discussion Paper on automation in financial advice，https:/ /esas-joint committee.europa.eu/Publications/Discussion%20Paper/20151204_JC_2015_080_discussion_paper_on_Automation_in_Financial_Advice.pdf.首先，投资顾问的优势在于利用大数据技术收集个人信息，但是随之而来的问题是在消费者无意识的情况下，不经侧重收集与分析的数据所得出的自动咨询建议或许并不适合消费者。譬如，大数据的收集往往是多方面的资讯汇总，而部分用户往往为了省时在应对第三方网络调查问卷时敷衍作答，据此得出的答案并不能真正拼凑出用户个人信息簿，也不一定能找到客户的需求缺口从而提供最为合宜的金融商品。其次，智能投顾会的核心基础是算法，基于数据特性，当一项算法显示出优于其他算法的特质时，该算法就会被反复采用，随之而来的就是羊群效应。此时大量的投资人或者消费者会对同一算法所得出的产品或者服务产生兴趣进而购入，风险也由此产生。同质化的建议会导致市场不理智地、集中地购入相同的金融产品或者服务，一旦某一产品或服务出现波动就会引起金融市场的震荡，降低市场的抗压弹性，并且所有问题会在各个节点累积，形成雪球效应。同时，金融科技产品本身就面临易被黑客入侵这一沉疴难解的局面，一旦以上情形叠加造成的金融风险泛化会基于网络的延展性不断地增加波动的范围，引起区域性甚至全球性的金融风暴。最后，在金融科技产品的责任分配上，相关金融产品责任主体的多重性也会导致最终的法律责任难以界定。例如，一项金融科技产品的开发者、提供者和与消费者的交易对象并不重合，即致使责任认定的复杂程度上升。以上问题虽然是智能顾投暴露出的弊端，但是以小见大，可以探明金融科技的种种特性会造成形形色色的金融风波，需要以特殊的监管方式介入该领域。

(二)金融科技对我国监管机制的冲击

金融科技对市场的冲击直接左右了金融监管体系的改革方向。2018年3月国务院机构改革方案指出，在金融监管体制中选择“一行一委两会”①一行一委两会:中国人民银行(央行)、国务院金融稳定发展委员会(金稳委)、中国银行保险监督管理委员会、中国证监会。的综合监管模式，但这一模式的应用并不能根治金融监管体系中跨业监管缺位的问题，尤其是金融科技的创新发展对金融监管提出更高的要求，传统的机构监管已经无法满足金融科技产品的监管要求。以E租宝为标志，原有的监管系统在金融科技领域内监管不力引发了互联网金融地震式崩盘。英国纯信息中介形式的P2P到我国进行本土创新，资金在个人流转间流经中介，中介利用时间差持有大量的流动资金，但是不成熟的市场和高风险的融资方式决定这项金融科技产品充满不确定性。同时，投资者对金融科技产品的敏感反应导致一旦市场中任何产品出现问题，都可能会促成资本的迅速流出造成金融科技市场低迷。

我国金融行业的监管分别经历了包容性监管、原则性监管和运动式监管三个阶段。从实践中看出我国金融科技领域还未得到有效的监管，为解决金融科技产品问题的集中性爆发，我国现处于短期的、被动的严格审查阶段，但是缩紧的政策并没有给金融创新留下适当的生存发展空间，我国的政策导向也在保护创新和维持稳定两者间有所摇摆。现行的监管模式也只能是一个阶段性的过渡工具，其所具有的仓促性、被动性、极易引起反弹等各项弊端也不容忽视。导致监管不力的根源在于随着金融创新的发展，原本的机构监管已经不能适应监管跨部门的金融行为。虽然2017年7月我国正式宣布设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳委”)，并将协调统筹金融监管的纳入职能中，但是其弊端也班班可考:机构面对同级部门并不具有实质的约束力，不能起到有效的监管作用；缺少清晰的模式对金融创新产品进行功能监管。

世界趋势已经向着多样化审慎监管的方向迈进。审慎监管是监管机构监督金融机构预先制定周密的经营规则，持续测评金融机构的风险状况，在金融创新的基础上同时保障金融系统的稳健运行。澳大利亚、美国也分别建立具有引领性的双峰式监管与混合式监管即综合监管为主、分业监管为辅、两种监管体制相兼容的制度模式。在此背景下，李克强总理自2017年起就开始强调对新模式、新业态要采取包容审慎的态度。但是我国在金融科技产品或服务上的监管仍缺乏一个具体的辅助工具以落实包容审慎监管，因此，我国可以坚持保护金融科技创新与保障金融安全为核心，借鉴国际上完善金融监管机制的经验，例如英国施行的监管沙盒机制，并进行法律移植和适度本土化改革，创建中国式监管沙盒。建立行之有效的金融科技监管体系也有利于中国抢占国际上金融科技市场的高地，使中国的城市成为亚洲甚至世界的金融科技市场的枢纽城市，增强中国在金融领域的影响力。

二、英国、澳大利亚的监管沙盒机制的具体内容

(一)监管沙盒机制的内涵

监管沙盒机制最早由FCA提出且世界多国家地区开始适用并各自进行本土化的改造。经过不同国家地区的实践，监管沙盒也具有不同的定义。张景智将监管沙盒概括为，金融监管部门为了促进地区金融创新和金融科技发展，让部分取得许可的金融机构或初创科技型企业，在一定时间和有限范围内测试新金融产品、新金融模式或新业务流程，并在这一过程中对测试项目降低准入门槛和放宽监管限制。笔者认为，监管沙盒是指为促进金融科技发展、金融科技市场稳定运行和消费者利益保护，由企业提出申请，经过监管机构的筛选和批准，监管机构主动减少规则上的障碍，允许尚未成熟的金融科技产品或者服务先行进入事先划定的有限市场试运行，并且该产品或服务进入市场时应该充分公示，以保证消费者的知情权。

(二)英国监管沙盒的运行机制

1.英国监管沙盒的申请条件

2015年5月11日FCA 公布了监管沙盒的申请标准:第一，有条件将产品或者服务置于监管的环境中。第二，缩短进入市场的时间，降低潜在的成本。第三，在研发新产品或者服务时提供合理的消费者保护措施。第四，具备较好的融资渠道。②Financial Conduct Authority，Regulatory sandbox，https:/ /www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox.其次，FCA也为申请人提供三项辅助手段:第一，单独指导:即当申请人对监管沙盒关于项目的具体适用或者是监管机构的介入方式仍有疑惑时，FCA将为其提供必要的指导。第二，豁免或者修改条款的权利:即在不违反英国法和国际法的前提下，为实现监管沙盒的目的，可以适度修改或者豁免条款。第三，无强制行动函:即在该金融科技产品或者服务未得到以上单独指导或者豁免修改条款权时，依据沙盒测试模拟性和推演性，FCA 将对申请人出具无限制行动函。只要申请人遵守协定的测试参数，公开公平交易，即使出现突发状况FCA也不会采取强制措施。 但是该无强制行动函只限于在沙盒测试的期间内，并且该无强制行动函的效力不及于消费者权利范围。①Financial Conduct Authority，Sandbox tools，https:/ /www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox/sandbox-tools.

2.英国监管沙盒的测试程序

首先，加入英国监管沙盒机制需适格主体申请获得授权，申请时间受申请文件完整与否影响，在6至12个月不定，并且需要缴纳申请的费用，一旦符合FCA规定的条件通过申请就视为该金融科技产品或者服务处于准备完毕，主动愿意且组织有序的状态。②Financial Conduct Authority，Authorisation: what's involved，https:/ /www.fca.org.uk/firms/authorisation.其次，FCA与申请者确定测试方案和日期开始持续测试，在约定测试日期结束前FCA将一直持续监测。一旦在这一过程中申请人有任何侵害消费者权利或者影响市场稳定的风险，FCA有权结束测试。最后，FCA在结束测试后进行正式评估，如果评估报告显示该金融产品或服务具有市场价值就可以通过测评正式进入市场得到更大范围的推广。

(三)澳大利亚监管沙盒的运行机制

澳大利亚证券投资委员会(以下简称ASIC)于2016年12 月推出监管沙盒，由创新中心(Innovation Hub)主导设立并对进入沙盒的金融科技公司进行监管，旨在创建一个宽松的监管环境以支持对创新商业模式的测试，其通过无须许可证的测试环境来加快市场的运作；通过提供指引的方式弥补信息空白；通过降低测试成本以获得更高程度的灵活性和拓宽降低测试成本。ASIC的监管沙盒运作模式主要是额外的指导以及许可豁免:第一，提供ASIC如何根据现行政策酌情评估申请人的组织能力的额外指导和实例。第二，对小规模的高度自动化领域的许可政策进行调整。第三，在金融技术行业领域内实施有限的技术许可，允许满足申请条件的企业在没有澳大利亚金融服务许可证或者信贷许可证的情况下可以在12个月之内测试指定服务。③Australian Securities ＆ Investments Commission，ASIC’s Innovation Hub and our approach to regulatory technology，https:/ /www.asic.gov.au/media/4270022/rep523-published-26-may-2017.pdf.

1.监管沙盒的申请条件的一般条款

第一，对可测试的零售客户设置了上限，至多测试100个零售客户，有限避免了风险的泛化。第二，测试时间至多不超过12个月。第三，客户总风险敞口不超过500 万美元。④Australian Securities＆Investments Commission，Licensing exemption for fintech testing，https:/ /asic.gov.au/for-business/your-business/innovation-hub/licensing-and-regulation/licensing-exemption-for-fintech-testing/.第四，提出客户保障措施的要求，建立争议解决机制或是设置专业的赔偿保险。⑤Cathie Armour，ASIC’s approach to innovation，https:/ /asic.gov.au/about-asic/news-centre/speeches/asic-s-approach-to-innovation/.第五，需满足披露和行为要求。

2.产品测试条件

第一，存款产品最高额度为10000 美元。第二，由授权存款吸纳机构(Authorized Deposit-taking Institutions，ADIs)发行的付款产品最高额度为10000 美元。 第三，个人财产和家庭方面的一般保险，最高保险金额50000 美元。第四，澳大利亚上市证券的短期投资最大风险敞口为10000 美元。第五，具有特定功能的消费信贷合同，贷款规模在2001 ～25000美元之间。⑥参见:前引④。

3.服务测试条件

沙盒接受提供建议的服务与经营或经销产品的服务，创新中心同时列明禁止自主发行，对消费者发放贷款与市场贷款平台类独立操作自己投资这三类服务进入沙盒测试。⑦参见:前引④。

(四)英国、澳大利亚监管沙盒对比

1.消费者权益保护方面

就设立目的而言，FCA和ASIC同样重视消费者权益保护。从申请条件上来看，两者皆要求申请主体公示消费者该产品处于沙盒测试中以及设立合理的赔偿机制就可见一斑。澳大利亚的创新中心提出在沙盒测试的公司要建立争议解决机制，设立专业的赔偿保险，通过有效的公司内部机制构建来分散风险。⑧Australian Securities＆Investments Commission，ASIC’s approach to innovation，https:/ /asic.gov.au/about-asic/news-centre/speeches/asic-s-approachto-innovation/.FCA在测试过程中就介入保护消费者，例如，在智能投顾产品中，测试过程中会辅以顾问，核查向顾客提交的建议并在必要时修改。⑨Financial Conduct Authority，Regulatory sandbox lessons learned report，https:/ /www.fca.org.uk/publications/research/regulatory-sandbox-lessonslearned-report.此外，FCA规定豁免效力不及于消费者与将保障知情权列为原则也是在立法层面的有力保障。两者规定各有利弊，测试中的介入虽然能及时保护消费者，但是非独立的测试模式可能阻碍对产品的真实状态、效能进行准确判断，而争议解决机制对弱势消费者来说也有耗时长、成本高等种种弊端。

2.测试审核方面

FCA 的审核模式是监管机构挑选申请人，并就测试金融科技产品和服务的个别条款进行谈判。而ASIC则适用白名单概念，设定较为详尽的测试门槛，ASIC不进行一一审查。前者的优势在于机制更为灵活，FCA公布的数据表明已经有五组百余家企业在沙盒内测试创新产品服务。而后者可以减少监管审核上的人员投入但是较为严格的准入标准会导致进入测试的创新产品、服务较少，不能最大限度发挥沙盒

为创新技术发展提供温床的作用。3.执法方式方面

英国监管沙盒的监管主体(FCA)根据2000年金融服务和市场法案对行使执法权，监管沙盒作为FCA 辖区的项目，在监管过程中FCA可以对不合规的公司或个人采取行动，通过撤回授权、罚款和诉讼等方式惩治违规行为。①Financial Conduct Authority，Enforcement Information Guide，file:/ / /Users/qukeai/Downloads/enforcement-information-guide.pdf.而ASIC的执法工作核心在于通过威慑、公开谴责和诉讼三个渠道惩治不法行为，其不支持“首先提起诉讼”或者“提起一切诉讼”。该模式意味着ASIC不会将提起诉讼惩戒违法行为作为处罚的默认方式。ASIC会考虑包括实现监管结果的可能性等多种因素来决定处罚的方式，但核心仍是通过对未来不当行为的惩戒施以威慑。英国模式较为严整但缺乏对监管沙盒独立的执法规定，澳大利亚未来导向威慑为主的执法模式在本就宽松的测试阶段容易弱化市场监管的作用，因此在经验借鉴上可以根据我国不同的发展阶段与金融市场的主要矛盾加以考虑。

英国和澳大利亚在建国沙盒的监管机制上虽然有设定上的差异，但是这一差异并不是对立的，而根据不同的发展阶段和本国经济态势构建的。同时，作为两个沙盒监管经验丰富的国家也正在寻求合作，FCA与ASIC之间已经存在一些实用的认可机制，目前已经有十几个英国的批发平台在澳大利亚以ASIC为基础，但遵从FCA 的监管规定以运行，这些合作经验都可以为探寻更大司法辖区的监管合作打下坚实的基础。

三、借鉴英国、澳大利亚经验，构建中国监管沙盒机制的对策

(一)借鉴国际经验的必要性

建立中国的监管沙盒要善于吸收国际上已有的有益经验，汲取其先进的理念与参考经过市场检验的机制，英国与澳大利亚作为具备丰富经验的地区尤有借鉴价值。首先，我国近几年金融科技产品发展迅猛，机遇与隐患并生的局面导致市场对监管势力介入的需求，有效控制但切勿遏制创新是监管的核心。监管沙盒作为英国、澳大利亚等各国金融领域的新生力量，经过几年的发展已经积累了丰富的经验并不断探索新模式，我国可以对各国沙盒优劣势全面分析后做出优化调整，以一个较为成熟的监管形态能更快速即时适应现在金融科技发展的节奏。其次，在监管沙盒的目的确立时不能局限于促进科技创新与维护市场秩序，还要重视消费者权益的保护并为其设置具体的规则。例如，英国与澳大利亚均要求申请公司在申请加入测试时就要建立保障消费者权益的机制，告知义务、投诉窗口与损害补偿机制的建立能避免申请公司利用监管沙盒作为逃避责任的渠道。我国已认识到金融科技创新与金融市场稳定的重要性，但是消费者权益保障意识尚未觉醒。须知消费者权益保护与维护金融市场秩序也是相辅相成的关系，只有更健全的保护机制才能敦促金融机构以更审慎的态度推出、调整金融产品，避免粗糙的产品或服务泛滥市场。

此外，要利用监管科技建立与现今市场相适应的监管体系，顺应世界趋势以科技制科技。监管科技是科技时代对监管者提出的新要求，监管者面对的是各类基于大数据、云计算、区块链等技术衍生出的金融产品，此类产品产生的报告、数据对监管者的数据处理能力提出了更高的需求。②参见:道格拉斯·阿纳、亚诺什·巴伯斯、罗斯·伯克利，《金融科技、监管科技及对金融监管的重新定义》，《国际金融》，2018年第八期。同时，金融科技作为具有高密度数据信息和财产流转额度巨大的领域，极易受到犯罪行为的攻击，因此，面对新型的犯罪手段必然需要更新监管科技以打击犯罪，监管科技的发展趋势是摆脱传统监管形态的滞后性与单一性，向具有前瞻性的自动化监管看齐。此外，监管科技不仅仅有利于监管者，被监管群体也同样受益。就如前所言，监管科技的趋势是问题预设性监管，利用大数据、云计算等科技率先模拟可能产生的不同层级与不同领域内的金融隐患，可以将问题解决在沙盒中，减小直接投入市场引起金融市场震荡的可能性，维持金融秩序稳定。

(二)我国监管沙盒机制的构建路径

1.搭建合理的监管机构，明确机构职能

在监管沙盒的监管主体构建中，利用好国务院金稳委的协调职能，吸收英国监管沙盒中各执行机构协作的有益经验，给予金稳委充分的调动权限，解决其目前在平级协调方面有名无实的困境并由金稳委负责运营监管沙盒，其职能包括对申请公司进行授权准入、持续测评与出具能否进入沙盒外市场的测评报告。明确金稳委与申请主体、其他具有监管主体地位的行政机构间是协作的关系，减少多主体间摩擦带来的消极影响。 设立便捷的沟通机制，内部避免监管机构间冗杂的沟通程序，外部务求方便金融机构与监管机构间的有效对接，在各个节点提高监管效率将测评时间缩短到合理的周期内。

2.动态调整沙盒机制，提高监管的灵活性

新科技的冲击是持续的、多变的，监管沙盒的设立正是为应对这一挑战，但是一成不变的沙盒会失去其本身灵活适应市场的优势。监管沙盒机制与法律最大的不同在于其可以为科技创新而有所让步，而让步的范围、让步的时间应当根据市场的变化、科技的水平、国内宏观经济政策等因素不断做出调整，一直保持监管的活力与预留缓冲的余地以提高监管的适应性与灵活性。

3.加入国际沙盒交流网，在全球沙盒机制构建中争取话语权

2018年8月FCA发起建立由11 个国家或地区金融监管组织构成的全球金融创新联盟(Global Financial Innovation Network，以下简称GFIN)，GFIN倡议经验与知识的合作共享，旨在通过金融服务创新、分享经验、共同总结经验教训，推进金融诚信、消费者福祉和保护、普惠金融、市场竞争和金融稳定等领域的建设。①Global Financial Innovation Network，Terms of Reference for Membership and Governance of the Global Financial Innovation Network(GFIN)，p2，https:/ /www.fca.org.uk/publication/mou/gfin-terms-of-reference.pdf.多国联盟的力量能建立更深更广更快的共享监管数据库，有利于拓宽全球监管视角。②Global Financial Innovation Network，Global Financial Innovation Network (GFIN)Consultation document August 2018，P8，https:/ /www.fca.org.uk/publication/consultation/gfin-consultation-document.pdf.站在我国立场，加入GFIN 能获取最新的国际金融科技监测趋势，共同商谈该领域的国际标准和最佳检测方式，整合全球化的规则体系也能保证同等的行为受到同等的监管，有效防范监管套利。同时，GFIN也需要我国的加入来丰富成员国与数据库的多样性。11个成员国组成的国际监管联盟在全球性方面上还远远不够，达不到组织设立的目的。首先，所有的成员国都是适用普通法系的国家和地区。其次，成员国或地区皆为发达国家或者地区，缺乏中国、印度等发展中大国的数据。③Ivo Jenik，Global Financial Innovation Network:Not Global Yet，CGAP BOLG，2018.11.14，https:/ /www.cgap.org/blog/global-financial-innovation-network-not-global-yet.中国作为大体量的发展中国家，加入GFIN 能丰富联盟内法系与发展状态的多样性，推进全球性的监管沙盒数据交换、经验交流与增强联盟世界影响力。此外，于中国而言，建立监管沙盒体系并率先以发展中大国的身份加入GFIN是一个扩大国际金融监管影响力的上佳时机，能主动参与到国际金融监管的规则制定中，为之后打造国际科技金融枢纽赢得更多的话语权，提升我国在这方面的国际竞争力。