构建应对美国金融制裁的战略框架

■ 中国国际经济交流中心美欧所首席研究员 张茉楠

随着对华遏制战略的升级，美国施以金融制裁的风险不断加大。金融制裁正逐渐替代贸易制裁成为被频繁使用的制裁方式，我国须做好长期战略应对。

美国发起的金融制裁一般由总统实施制裁，国会负责制定法律，以《国家紧急经济权力法》《国家紧急状态法》为基础，以《爱国者法案》《国防授权法》等为补充，以全球美元结算支付系统（即环球同业银行金融电讯协会，SWIFT）和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）为工具，已形成由总统主导、国会立法及司法机构干预、州地方政府辅助管理、财政部海外资产控制办公室（OFAC）具体操作的金融制裁实施体系，并通过一级制裁、次级制裁及“长臂管辖”实施广泛覆盖。但自特朗普执政以来，在一些特定金融制裁中，美国国会开始更多地参与到总统发起金融制裁的竞争中，最具代表性事件就是2017年美国国会通过的《运用制裁反制美国敌人法案》。

随着美国对华全面遏制的升级，美国试图对华关闭全球美元支付系统（SWIFT），该系统已成为美国对华制裁，行使金融特权的工具之一。特别2020年7月特朗普签署的《香港自治法案》，该法案是2019年推行的《香港人权与民主法案》的加强版，金融制裁范围和效力被进一步扩大。根据《美国政策法》，香港拥有美国给予的特殊待遇即港元与美元的自由兑换，但如果香港不再享有特殊待遇，乃至香港银行被美国以SWIFT系统制裁，将重创香港国际金融中心地位，也将影响到香港联系汇率制度、人民币离岸中心及人民币国际化进程。

应对美国金融制裁，要坚持底线思维，综合运用司法、金融、多边战略等手段，防范不同级别金融制裁，全面制定战略应对预案，构筑维护我国金融安全和金融主权的框架体系。加紧构建金融制裁阻断法律框架，可仿效欧盟《阻断法案》，尽快制定我国反制裁阻断法律，以立法形式宣告美国延伸到其境外的金融制裁制度无效，明令禁止我国各级政府部门、企业或机构和个人遵守美国出台的“长臂管辖”法律，并对遭受金融制裁的各级政府部门、企业或机构和个人赋予其足够的追偿权等。加快布局重大金融基础设施建设，完善人民币跨境支付系统（CIPS），推进CIPS与俄罗斯金融信息传输系统（SPFS）及欧洲贸易往来支持工具（INSTEX）之间的合作，建立国际支付结算替代通道。开发基于区块链的法定数字货币，绕开美国金融制裁。完善熊猫债市场建设，推动境外和多边金融机构在中国发行人民币债券，加快人民币国际化进程。重新确立香港作为国际金融中心以及全球“超级联系人”地位，支持香港人民币离岸中心。要以粤港澳大湾区先行先试，做大做强人民币离岸市场，加快推进大湾区国际金融枢纽建设。