“新乡贤”参与乡村治理研究——以梅州市丰顺县为例

黄 铭，周 静

（广东海洋大学 法政学院，广东 湛江524088）

随着城镇化进程的持续推进，乡村资源要素单向流入城市，特别是乡村人才流失导致乡村人才空心化和乡风文明式微化，同时基层治理权力的逐渐弱化，乡村治理面临着内生权威不足和外生权威弱化的双重难题，乡村振兴战略背景下出现的新乡贤治村模式逐渐成为弥补政府主体治理能力不足的有效方式。党的十九大报告提出了乡村振兴战略，重点突出了人才战略的重要性，培育新乡贤文化和积极引导新乡贤回归家乡助力乡村振兴。2018年中央一号文件聚焦“三农”问题发挥新乡贤的积极作用，引导有序的多元化治理主体参与到乡村治理中，从而实现基层权力的不断下移。深入挖掘新乡贤资源与探索新乡贤参与乡村治理的多元化治理模式是解决当今乡村治理困境的重要途径。

一、梅州市丰顺县新乡贤参与乡村治理的价值

（一）参与公共治理的“政治型乡贤”

乡贤理事会作为基层治理创新的手段与工具，作为农村基层社会团体参与到农村公共事务和实现乡村互帮互助服务。在政策决策与执行上，一方面，他们能够深入基层传达党和国家的政策规定，推动相关政策的执行与落实；另一方面，乡贤理事会作为政府与村民沟通与协商的桥梁，能够及时向政府反映基层信息意见，也充当外部督查者角色，代表村民参与村“两委”的公共决策；在调解乡村社会矛盾上，乡贤理事会成员能够缓解政府与村民的利益冲突，例如在征地用地政策执行下，丰顺县通过乡贤理事会的介入，积极沟通与协调村民意见和建议，给予政府反馈意见，使政府决策与政策执行符合大部分村民的利益要求，同时通过疏导与安抚村民情绪，使村民理解和配合政府政策，推动农村项目建设工作。

（二）促进乡村振兴的“经济型乡贤”

丰顺县通过搭建理事会这一平台，建立常态化的乡贤联络机制，积极号召新乡贤参与乡村公益事业和产业发展，引导人才、技术、资金等要素向乡村流动。丰顺县有大量的乡贤资源，首先，丰顺县新乡贤通过带头发展当地特色农业产业，投资引入民营企业，大力拓展电子科技、现代农业、乡村旅游、网络营销等新型农业产业链，创新农业发展新模式。其次，新乡贤具备一定专业技能和知识储备，同时向基层民众引入新知识和新技术，有助于带动乡村民众积极投入新型农业发展模式，带领村民脱贫致富。最后，丰顺县新乡贤积极捐赠新农村建设资金，促进一大批乡村民营企业落地生根，推动一系列民生工程建成，形成了新乡贤助力乡村发展的“丰顺经验”。

（三）弘扬乡土文明的“文化型乡贤”

丰顺县新乡贤参与乡村治理的文化价值表现为三点：第一，新乡贤是乡土文明的示范者。丰顺县是潮客文化的聚集地，民风淳朴，团结与奋斗是其精神核心，丰顺县新乡贤回归乡里致力于家乡公益事业，继承了潮客文化中的优良品德，树立了优良的德行典范。第二，新乡贤是优良品德的弘扬者。丰顺县通过乡贤理事会搭桥创建“田园综合体”乡村发展模式，打造丰顺县休闲旅游胜地、生态农业观光园、红色旅游基地和社会主义新农村建设示范点，传承和发扬丰顺县红色基因。第三，新乡贤是新时代社会主义思想的传播者。新乡贤对村民具有引领示范作用，能凭借自己的影响力和威望，用言行举止潜移默化地影响引导村民，达到“重塑乡贤文化，建设优良乡风”的社会文化建设目标。

（四）参与公共事务的“公益型乡贤”

丰顺县新乡贤参与乡村治理发挥了社会效益，首先，协助乡村公共事务的推进。丰顺县新乡贤积极致力于家乡公益事业建设，如捐赠学校物资、为家乡造桥修路、慰问留守老人等公益事业，共商公益事业建设和发展致富之计，提高乡村公共服务的供给能力，让村民们乐享新农村建设的美好家园。其次，沟通各方利益促进和谐社会的建成。新乡贤是政府与村民利益间的调节者，充当“安全阀”角色，例如在征地用地方面，新乡贤通过沟通和协调各方相关者利益，促进各方相互理解。最后，加强乡村社会的秩序性基础。新乡贤能积极响应政策号召，协助政府维护乡村社会秩序，弘扬和宣传相关政策、法律法规，构建文明和谐、公正法治的乡村社会。

二、新乡贤参与乡村治理的建设资源

（一）乡贤文化是新乡贤参与乡村治理的文化基础

乡贤文化是乡土社会的衍生性文化，促使新乡贤群体积极回乡参与乡村治理，助力乡村振兴，为新乡贤群体参与现代乡土社会的治理奠定了深厚的文化基础。丰顺县始建于清朝，现属广东省梅州市辖县，是客家文化和潮汕文化的聚集地。潮客文化内涵丰富，其核心在于团结和奋进，潮客文化中的团结奋进精神激励着一代又一代乡贤群体，受“光宗耀祖”宗族价值观影响，加上在家乡成长的共同经历，促使乡贤群体产生了一定的乡土向心力和凝聚力。城镇化发展使精英人才留居外地，但家乡故里始终是大多数当代乡贤的心灵归宿，丰顺县政府通过乡土之情与新乡贤构建常务联络机制，将新时代乡村精英加入基层治理结构中，参与家乡建设事业。

（二）乡贤资源是新乡贤参与乡村治理的根本来源

丰顺县位于粤东地区，矿产能源和旅游资源远不及邻近市县，但有大量乡贤资源，保守统计其价值约有5 000亿元，散居在各地的华人华侨等约四十多万人，是著名的华侨之乡。丰富的乡贤资源对丰顺县而言具有巨大优势，一方面，新乡贤大部分都是各领域精英人士或德高望重的长者，其受家乡传统文化和家族遗训等价值认知的影响，怀抱着反哺家乡的愿景，并且熟悉丰顺县的风土人情，更容易融入乡村基层治理中；另一方面，丰顺县是一个相对落后的小乡村，具有典型的熟人社会特征，更容易让村民加深对新乡贤的认同感和亲密度，理解和配合新乡贤的治理和建设工作。丰顺县政府正是抓住乡贤资源这一大优势，创建乡贤理事会和整合乡贤资源，积极主动地与外出乡贤通过对接互动，让新乡贤积极参与丰顺县基层治理与公益事业发展，推动了丰顺县的高速发展。

（三）政策引导是新乡贤参与乡村治理的重要推力

2016年十三五规划提出培育新乡贤文化，提倡优良家风，建设乡风文明的理念，并纳入“加快建设美丽宜居乡村”的议程，2018年中央一号文件聚焦“三农”问题明确提出了要实现新乡贤的积极作用，新乡贤参与乡村治理已成为基层治理的重要路径。此背景下，丰顺县政府为了贯彻落实省委省政府和省委农办的相关文件精神，提出了一百个示范村、一千个自然村联合行动、召集村民共同加入乡村建设的新理念，通过搭建理事会这一平台，系统挖掘乡贤资源，号召和引导新乡贤回乡发展和投资产业。同时，丰顺县政府为了打造新乡贤参与基层治理和公益事业的良好环境，项目建成后，铸造功德亭、芳名碑纪念和宣传新乡贤的功德功劳，有效促进了新乡贤参与基层治理与公益事业发展。

三、新乡贤参与乡村治理的现状

（一）基层治理工作初见成效

丰顺县政府积极响应时代号召和中央政策要求，各乡镇陆续成立乡贤理事会，积极探索和实践新乡贤参与乡村治理的多元化治理模式，改善乡村治理成效低下的困境。基层治理中，乡贤理事会成员积极宣传政府政策与对接村民利益，促进政府与村民的沟通协调，有效调解政府与村民间的诱发性矛盾。如在征地用地、房屋拆迁等与村民利益相关的政策实施中，丰顺县汤西镇新岭村通过乡贤理事会的介入与沟通，积极倾听村民的利益诉求，与村民共同探讨具体工作方案并上报给委会讨论，村委会了解村民意见和建议后再对接政府资源，陆续建成佐岭文体公园、卫生站、莲塘文化广场等一系列民生工程，丰顺县通过乡贤理事会的介入使乡村基层治理工作初见成效。

（二）立足家乡特色产业发展

丰顺县具有大量的乡贤精英，2013年开始引入新乡贤融资新农村建设项目机制，将引资重点聚焦于在外的乡贤企业家身上，加大政策扶持并通过商会等平台鼓励在外的乡贤精英回乡创业或投资产业。第一，打造家乡特色农产品品牌。丰顺县新乡贤立足于本地实际，发展红番薯、橄榄、青枣、茶叶、油茶等特色优势产业，培育特色品牌，并投资引入深加工企业，形成农产品产业链条，增加产品的价值。第二，投资与引入民营企业。丰顺县积极号召新乡贤回乡参与家乡投资座谈会，大力支持乡贤回乡投资创业。截至目前，丰顺县民营企业有2423家，涉及电子科技、网络营销、快递物流等多个行业和领域，形成丰顺县经济产业链。第三，扩宽产品的销售渠道和范围。丰顺县新乡贤利用强大的经济实力、丰富的社会资源，积极发展农业发展新业态，通过引入互联网、物联网等新兴技术平台，大力推广和销售当地特色农产品，实现经济增长和农民生活富裕的新面貌。

（三）推动乡村文明建设工作

丰顺县积极探索乡贤理事会成员的积极引导和示范作用，大力开展乡村文明建设工作。首先，在教育文化事业上，新乡贤大力兴建学校、捐赠教学物资、成立助学会等，鼓励和支持家乡教育事业发展，为当地学子提供良好的教育资源，提高村民的道德素养和文化知识。其次，积极启动新时代文明实践活动服务中心项目建设的试点工作，全面推进和构建县镇村三级精神文明建设实践体系，充分利用宗族祠堂、民居住房、文化驿站等农村公共场所举办乡村文化活动，同时借助新媒体资源实现“线上+线下”文化宣传模式。最后，新乡贤积极带动村民参与乡村文明活动，开展“美丽发展、财丰人顺”文明实践故事讲演大赛、乡风民俗趣味运动会、广场舞大赛、文明实践短视频大赛等活动，通过普及当地乡风文明和新时代社会主义思想，推动广大群众加入乡风文明建设工作。

（四）致力于新农村建设工作

丰顺县新乡贤与政府建立了日常联络互动机制，通过政府创办的内部刊物了解家乡动态，大力支持家乡公益事业和改善乡村环境，扎实推进新农村建设工作。丰顺县新楼村在开展环境整治工作中，新乡贤积极与村民沟通协调，争取村民的支持协作，修缮了旧民居，建成了小公园、污水处理站；留隍镇在建设项目完成后竖立芳名碑表彰新乡贤的贡献，有数据显示，该地新乡贤捐资家乡建设项目资金已超过5亿元，是当地家乡建设发展的重要资金来源之一；坪坑村在外出乡贤吴先生的倡议推动下，通过外出乡贤捐赠、政府财政支持、村民集资等融资方式，打造美丽新乡村等。近几年来，丰顺县新乡贤通过多种形式积极参与家乡建设工作，建立了青榄产业园，留隍特色小镇、鹿湖康养度假区等多个新农村示范村，形成了新乡贤助力乡村发展的“丰顺经验”。

四、梅州市丰顺县新乡贤参与乡村治理的困境

（一）新乡贤的内生动力不足

丰顺县积极引导新乡贤参与到家乡建设事业发展中来，但由于新乡贤地区发展不均、环境欠缺性等因素，新乡贤逐渐陷入缺乏内生性动力的困境。由于丰顺县每个所辖镇的乡贤资源和地理条件不同，新乡贤资源主要集中在部分中南部经济条件较好的乡镇地区，例如留隍镇先后建立了三个乡贤理事会，汤南镇所辖十个村落都成立了乡贤理事会等。位于丰顺县边缘地带的龙岗镇、谭江镇、八乡山镇等地区并未成立乡贤理事会，随村“两委”干部能力逐渐弱化的情况下，村干部作用发挥不充分，这些地区逐渐缺失乡村治理的内生动力。

与此同时，环境欠缺性制约着丰顺县不在场乡贤的治理功效，难以形成乡贤集聚效应。新乡贤参与乡村治理以乡土之情为情感纽带，作为华侨之乡，丰顺县虽有丰富的精英乡贤，但不在场精英乡贤居多，现有政策、环境或硬性与软环境，难以吸引和引导不在场乡贤参与基层治理，对新乡贤发挥其积极作用有一定局限性。

（二）“项目制”机制难以长远发展

丰顺县鼓励不在场乡贤企业家回乡参与乡村建设工作，制定相关方案和出台“以奖代补”的激励政策，推动一系列重点项目实施。丰顺县通过搭建“项目制”机制成立乡贤组织，这也就导致该县的乡贤组织没有属于自己的资金库，难以正常开展常规的公益活动，只能依靠乡贤自发的捐赠资金、村民共同集资或者通过其他“项目制”机制等方式获取活动资金，资金的拨付也只有在项目建设完成并经过评估后才可获得，即“项目制”资金筹集方式。虽然这种资金管理形式能有效制止活动资金的浪费或预算资金谎报的情况，但资金到位存在一定滞后性。丰顺县乡贤理事会开展的每一项经济、社会和文化建设项目和活动都需要一定资金才能稳定运转，乡贤组织在开展新的建设项目或举办活动时，因缺乏资金易陷入难以开展的困境，即使有新乡贤企业家的资金投资建设，仅依靠乡土之情为情感纽带的集资方式并不利于乡贤理事会的可持续性发展。

（三）绩效考核机制不完善

丰顺县尚未出台关于乡贤理事会组织及制度的相关政策文件，未建立完善的新乡贤遴选和任命的标准与流程，乡贤理事会欠缺一定的绩效考核机制。目前丰顺县乡贤理事会主要依靠外部监督为主，依赖村“两委”的监督与指导，欠缺内部的绩效考核标准和稽核制度，存在一定的可持续发展危机。一方面，虽然新乡贤的选举由村民投票，但部分村民不了解也不关心新乡贤文化建设工作，缺乏参与热情，容易导致新乡贤的选拔和任命流于形式。另一方面，丰顺县部分乡镇存在村“两委”干部能力偏弱、名利较重的情况，容易发生工作互相推诿扯皮的现象，难以有效监督新乡贤的职责与作为，会使部分新乡贤变质成为“新乡闲”或“新乡嫌”，不仅降低村民对新乡贤的身份认同，还会打击新乡贤参与治理乡村的积极性。

（四）村民被动参与乡村治理

丰顺县乡贤理事会依据“政府主导、村民主体”的原则参与乡村治理，但在实际过程中仍普遍存在政府主导多、村民主体少的情况，村民治理主体观念认识不到位，难以参与到乡村治理中。首先，城镇化发展导致乡村人才空心化和精神空虚化，部分村民受自身文化水平约束，村民整体对新乡贤文化建设认知程度不深，参与积极性和主动性不强，但在涉及与自身利益相冲突的事情时，难以认同和配合乡贤理事会的工作，致使部分乡村建设项目难以开展。其次，新乡贤与村民缺乏沟通与服务平台，沟通与联系机会少，部分乡贤只在丰顺县举办公益性活动时才与村民接触，导致村民缺乏对新乡贤的认知与信任，特别是对不在场乡贤的乡村治理工作难以产生信任感。最后，丰顺县乡贤理事会一直由政府主导与牵头，依赖政府宣传与推广，由于缺乏一定的政策支撑，乡贤理事会难以得到村民理解和认同，基层面临“政府主导多，群众主体少”的治理困境。

五、解决丰顺县新乡贤参与乡村治理困境的对策

（一）建立健全新乡贤发展的长效机制

丰顺县可建立健全新乡贤发展的长效机制，一是充分挖掘当地不同类型的贤德人士，如企业家、退休教师、退休干部和公益志愿者等贤德人士，按乡贤理事会的职能分工选拔一定比例的新乡贤，处理好乡贤理事会各个职能的落实工作，实现新乡贤组织的积极性功能。二是丰顺县由于新乡贤地区发展不均，对部分没有组织条件成立乡贤理事会的乡镇，可以打破传统的乡贤范畴，吸引有助于乡村建设的人才，并做好政策落实和宣传工作，建立动态的乡贤代表数据库，充实新乡贤的储备人才。在此基础上，建立各乡镇乡贤理事会的沟通联络平台，借助其他乡镇的新乡贤力量牵线搭桥，建立项目合作机制，有效协助部分乡镇治理和乡村建设工作。三是丰顺县乡贤理事会应充分利用新兴媒体平台，特别是不在场乡贤应及时掌握乡村治理和村民意见情况，积极有效跟进乡贤理事会的工作进度，使新乡贤在乡村治理中有所作为。

（二）实行“项目制”与“基金式”资金管理方式

丰顺县乡贤组织采取“项目制”建设机制，主要通过“以奖代补”、“一事一议”等建设项目机制、乡贤自发组织的捐赠以及村民筹资等方式，获得一定的资金运转，能有效制止建设资金浪费或预算资金谎报情况。但“项目制”资金管理方式有一定弊端，资金只有在项目建成并经过评定后才可获得，存在资金滞后性问题，特别是乡贤理事会日常运作和乡村治理工作如若没有一定资金扶持难以开展乡贤理事会的常规化项目。

“基金式”的资金运作方式最大的优势就在于能以政府财政支持、新乡贤自发捐款、村民筹资以及社会性救助资金等多种渠道筹备资金，乡贤组织可拥有相对稳定的资金库，维系乡村建设项目的落实和乡贤组织的正常运转，同时可利用“以奖代补”、“一事一议”等建设项目充实资金，以此实现乡贤理事会的可持续性运转。对此，丰顺县乡贤理事会可实行“项目制”与“基金式”相互融合的资金管理方式，建立健全乡贤理事会的资金运行机制，公开资金落实情况，实现财务公开透明。

（三）建立健全多维度绩效考核体系

丰顺县乡贤理事会应建立健全多维度绩效考核体系，对乡贤理事会成员实行严格的监督与管理机制，完善一系列新乡贤绩效考评，确保新乡贤的工作落实。一是坚持客观、公平、公开的绩效考评原则，保证新乡贤选拔与任职的情况公开透明，对新乡贤进行客观评价；二是设置“SMART原则”的绩效考核指标，即遵循“明确的、可量化的、可实现的、现实的、有时限的”五个原则，例如通过村规民约、办事时长、经济绩效、财政公开、村民认同感等几个指标来评价乡贤理事会的绩效成果；三是采取定性和定量相结合的考核手段，并阶段性地评议新乡贤的治理成效；四是通过360度绩效考评方式、要素评定法、目标管理法等考核方式，实现对新乡贤的多方面绩效评价；五是实现考评主体多样化，包括上级政府、村“两委”、乡贤理事会内部成员、村民等考评主体，特别要注意关于村民满意度的调查情况，积极引导村民参与新乡贤文化建设工作中，对新乡贤的品质、行为、治理成效等方面进行全面考评。

（四）明确乡村治理多元化主体的定位

坚持村民为主体的多元化治理模式，使村民主动参与到乡村治理工作，能有效缓解乡贤理事会的决策与治理压力。村民转变治理观念，坚持村民是治理主体，村“两委”是乡村社会治理的主要力量，新乡贤是参与者的治理原则，明确新乡贤的职责范围，明确村民对自己乡村治理主体的定位。新乡贤在代表村民实行政策决策前，先征询村民意见议，决策后进行民意反馈，注重群众利益诉求，真正做到为村民服务；建立新乡贤与村民沟通服务的平台，搭建“线上+线下”沟通联络平台，随时掌握村民意见与建议，通过修建乡贤文化长廊、举办乡贤文化相关公益活动，对新乡贤的个人事迹和治理成效进行展示，作为榜样加以宣传，使村民加深对新乡贤的理解和认同；丰顺县政府应配套完善乡贤理事会制度供给，明确新乡贤的职责任务，协调好村“两委”和乡贤理事会两者之间的运作方式，使乡贤理事会走组织化、制度化路径，确保新乡贤遵守法规代表村民行使决策权力。