洞悉世行制裁与企业应对

文/黄凯斌 编辑/王亚亚

随着中企国际业务持续深入地开展，越来越多“走出去”的中企面临全球化监管的要求，其中世界银行的合规要求给中企带来了深远影响。截至9月25日，世界银行官方网站发布的数据显示，尚在其制裁名单上的企业和个人达到1219个，其中，中资企业和个人达到219个（不含中国港澳台地区）。鉴此，有必要深入了解世行的制裁体系与规则，以使中企更好地规避相关风险。

制裁体系及其历史沿革

根据《国际复兴开发银行协定条款》（下称《条款》）的规定，世界银行的宗旨之一是通过对生产事业的投资，协助成员国经济的复兴与建设，鼓励不发达国家对资源的开发。根据《条款》§III5（a），世界银行有义务确保任何贷款符合贷款使用目的。在此基础上，世界银行制定了《采购指导方针》以及《咨询顾问指导方针》（下统称《方针》）。《条款》以及《方针》等规范文件是世界银行采取制裁手段的法律依据。为了避免欺诈和腐败侵蚀用于扶贫建设的资源，世界银行对其制裁体系不断改革并加以完善。

主要改革如下：（1）2001年设立了廉政部（Department of Institutional Integrity，DII）并在2007年升格为廉政局（the Integrity Vice Presidency,IVP）；（2）至2006年年末，完成双层制裁裁决系统建设。其第一级制裁机构是“资格暂停与取消办公室”（下称“办公室”），内设评估与资格暂停主管（后更名为资格暂停与取消主管），主要职责是裁定廉政局及其他部门提交的制裁案件的证据是否充足。第二级制裁机构是由7名外部法官组成的制裁委员会。（3）拓展制裁系统范围至国际金融公司、多边投资担保机构以及世界银行担保及碳金融运作。（4）2009年在廉政局任命廉政合规主管（下称“ICO”或“合规主管”）。该主管除了监督受制裁公司的廉政合规情况或个人遵守行为准则的情况外，还负责判定合规条件或由制裁委员会或者评估主管确定的其他条件是否得到了满足。目前，世界银行已形成以合规主管领导的廉政局、以资格主管领导的办公室以及由7名外部法官组成的制裁委员会的制裁体系。

可制裁行为

世界银行对可制裁行为的定义一直在不断扩展。1999年，《方针》只提到腐败、欺诈和共谋；2004年，《方针》在不可接受的行为清单中增加了胁迫性行为，如威胁投标人或政府官员等；2006年《方针》增加了阻碍行为，即妨碍调查的行为，如销毁证据或威胁证人。目前，《采购指导方针》§1.16（a）对以下五种行为进行了定义：（1）“腐败”，指直接,或间接地提供、给予、收受或索要任何财物，从而不适当地影响另一方的行为；（2）“欺诈”，指为了获得经济利益或者其他利益或者逃避某种合同义务，有意或不计后果地以包括虚假陈述方式、误导或企图误导一方的的任何行为或隐瞒；（3）“共谋行为 ”，指由双方或多方设计的一种为达到不当目的的安排，包括不适当地影响另一方的行为；（4）“胁迫”，指直接或间接地削弱或伤害、或威胁削弱或伤害任何一方或其财产，以不适当地影响该方的行为；（5）“阻碍”，指故意破坏、伪造、篡改或隐瞒调查所需的证据材料或向调查官提供虚假材料，严重妨碍世行对被指控的腐败、欺诈、施加压力或串通行为进行调查，和/或威胁、骚扰或胁迫任何一方使其不得透露与调查相关的所知信息或参与调查，或企图严重妨碍世行行使审计合同权利或获取信息。

根据《世界银行暂停及取消资格报告（2007—2015）》，在世界银行制裁的案件中，83%涉及欺诈指控，18%涉及腐败，8%涉及共谋，4%涉及阻挠，1%涉及胁迫。很明显，欺诈是主要的法律风控环节。在针对中国被调查的案件中，则90%以上都涉及欺诈指控。在中国，关于民事及商事欺诈的法律规定主要有《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第六十八条。其规定一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为。由此可知，我国和世界银行对欺诈的定义相近，只是世界银行更强调从获益或逃避合同义务来解释欺诈。因此，欺诈对于被调查的中国企业/个人并非是一个陌生的法律概念，而导致中国有较高涉及欺诈指控的原因之一是中企不够重视合规文化。

制裁程序

世界银行的制裁程序始于廉政局启动的调查。廉政局一般采用证人面谈、收集文件以及访问项目现场等多种方法收集证据。调查完成后，证据将提交办公室评估主管。如证据充分，办公室将向答辩人发出《制裁审理通知》（下称《通知》），并列明考虑给予的制裁，同时有权暂停被调查人获得世界银行资助项目合同的资格。调查对象在此阶段有两个选择，一是不提出异议，则列明的制裁将成为终局决定, 办公室将会对其执行最终制裁措施。二是在接到《通知》后90天内，提出解释并上诉至制裁委员会。制裁委员会是世界银行集团资助的发展项目中所有存在争议案件的最终裁决者。一旦制裁委员会做出裁决，则立即生效且是终局，任何主体都不能对该裁决进行申诉。两级程序旨在确保每一项制裁决定都以充分的证据为基础，并以独立裁决为核心，同时兼顾了迅速解决无争议案件的需要。

根据世界银行集团2016年度披露的《世界银行资格暂停与取消办公室关于职能、数据和经验教训的报告（2007—2015）第二版》，办公室除发回部分调查案件至廉政局重新调查外，绝大部分由廉政局提交的案件都进入了制裁程序。所以被调查人应对调查环节予以足够的重视。同时，根据《世界银行集团制裁制度回顾（2011—2014）》，2011—2014年期间，大部分案件解决在第一层级，大约只有1/3的被调查人提出异议；但在无异议案件中，大约有92%的案件属于缺席制裁，而大部分这类案件涉及的都是中小企业。

对于中国企业来说，参与调查、制裁程序要注意以下三个方面：一是配合廉政局查明事实，系世界银行减轻制裁的考量之一。但同时廉政局不具有司法刑事调查的权限，世行也无法给予刑事或民事的直接处罚。廉政局调查本质是行政调查与审计，其权利更多是源自于被调查人与世界银行签署的合同义务，并且调查仅限于与世界银行借贷有关的项目。

二是争取在调查及制裁阶段，提出合理的和解诉求。从2015到2019财年，总共有205名被调查人是通过制裁决定结案，118名被调查人是通过和解结案。从效果看，后者对获取确定结果、避免损失扩大有积极意义。

三是委员会的听证程序是保密的。听证可以由被调查人、廉政局申请提出或者委员会依职权提出。听证由廉政局先提出指控并辅以证据，再由被调查人陈述观点。廉政局可以回复被调查人陈述，双方也可以反驳对方观点，但双方都没有交叉质证的权利。在此期间，委员会可以通过询问廉政局及被调查人查明事实，也可传召廉政局提供的证人，但该证据不需经被调查人质证。

合规建议

中资企业建立完善的内部合规体系对防控世界银行制裁合规风险、避免遭受巨大的经济和声誉损失、实现健康稳健发展，至关重要。中企可按照《世界银行诚信合规指南》（下称《合规指南》）和《企业境外经营合规管理指引》的要求，搭建健全合规体系。这就需要企业要做到全面识别合规要求、健全合规管理架构、制定合规管理制度、完善合规运行机制、持续改进合规管理体系以及重视合规文化建设。

《合规指南》可成为中国企业建立合规体系的参考，具体包括以下内容：

一是企业需要对其业务和经营活动发生欺诈、腐败或其他不当行为的可能性进行全面的风险评估，考虑其规模、业务领域、经营地点及其他特有的环境，并定期或者在因为环境变化而有必要的情况下，重新审查和更新风险评估。

二是企业应制定内部合规管理政策，范围包括：对员工的尽职调查，特别是对公司高管、董事会成员的调查；对前公职官员的限制性安排，礼品、招待、宴请、旅行和支出；公开慈善捐赠和赞助等。对于欺诈、串通舞弊和胁迫行为，《合规指南》要求企业采取特别防护措施、做法和程序来发现和防止腐败，以及欺诈、串通舞弊和胁迫行为。

三是企业应尽最大努力鼓励所有与自己有重要业务关系或自己能施加影响的业务伙伴做出同样承诺，防止、发现、调查不当行为并进行补救。方法包括：对业务伙伴的尽职调查；将廉政合规计划告知伙伴；要求业务伙伴对自身采取对等的廉政合规计划，以及对业务伙伴的关系作适当的记录等。

四是企业应采取合理的、实用的措施，定期传播其计划，针对相关的需求、环境、作用和责任，向所有内部人员以及必要的业务伙伴提供有效培训，并对培训加以记录。

五是建立内部报告渠道，包括为不愿意在上级指使或压迫下违反廉政合规计划的人，还有为愿意报告内部发生的违反廉政合规计划行为的人提供沟通渠道和必要的保护机制。