我国流通服务业发展政策的历史演变

李 丽 教授 赵博文 陈佳波 李尚容

（北京工商大学经济学院 北京 100048）

文献综述

关于国外流通服务业发展政策的相关研究主要集中在美日等发达国家，如赵尔杰和于淑华（1993）研究了日本流通政策；张闯（2005）对比了中日两国流通国际化政策；夏春玉和任博华（2006）分析了美日流通政策。关于国内流通服务业发展政策的研究相对较多，郑有贵（1998）主要分析了改革开放以来各时期粮食流通政策；蔡荣、虢佳花和祁春节（2009）研究了农产品流通体制改革；姜长云和赵佳（2012）梳理了十七届三中全会以来重要的农产品流通政策；杜卓君、韩振芳和杨正勇（2014）针对性研究了水产品流通及其市场监管中所采用的相关政策；常晓然和李靖华（2015）全面细致的演化分析了2001年以来流通产业政策创新；李铜山和韩苏玉（2017）分析了粮食产业各阶段流通政策。以上文献分别从不同层面分析我国流通服务业政策的演变过程及趋势，但大多数研究时间跨度较短，且未反映最新演变趋势，因此有必要进一步梳理我国流通服务业发展政策脉络，并展望未来制定方向。

流通服务业发展政策的演变分析

（一）第一阶段：2000年以前

改革开放之前我国经济大体上处于封闭状态，实行计划经济体制，商品在市场上无法正常流通。1979年颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，我国流通领域状况开始逐渐发生改变。该法允许外资企业通过产销结合方式在中国境内销售产品，但该政策实施效果不是很显著，流通服务业在1992年邓小平同志南巡讲话之后才逐渐有了起色。1979-1992年，我国颁布的流通服务业相关政策主要集中在国有企业和粮食流通领域。如1991年颁布的《国营商业、供销合作社零售企业专柜联销管理试行办法》、1992年颁布的《粮食商品流通统计基础工作规范化暂行规定》等。1992年颁布的《国务院对关于商业零售领域利用外资问题的批复》同意先在北京、广州、上海等五个经济特区试办合资或合作经营零售企业，但暂不允许举办外商独资经营商业零售企业，对外商投资商业企业经营范围做了不得经营批发业务和代理进出口等业务的限制性规定，不过该政策的颁布使流通服务业加快了对外开放步伐，该时期外资企业的国内批发零售贸易业销售总额从1995年的180.0亿元跃升到1997年的542.3亿元，批发零售业实现快速增长。1995年内贸部颁布了《关于深化流通体制改革、促进流通产业发展的若干意见》，该意见强调通过不断改革流通业、扩大流通规模、完善流通市场，进一步促进流通业朝多元化方向发展。我国在该时期也不断加强对流通服务业宏观调控的力度，建立商品储备制度、价格监控制度和规范分类管理制度等。如1994年颁布的《批发市场管理办法》，并在此基础上建立批发商资格审查制度。1997年国家进出口商品检验局和国家工商行政管理局印发的《流通领域进口商品质量监督管理办法》加强了对流通领域进口商品质量的监督管理。为引导我国零售企业逐步走向规范化经营轨道，使零售企业通过开展差别化经营提高竞争力，促进零售企业有序健康发展，1998年国内贸易局出台了《零售业态分类规范意见（试行）》，对百货店、超级市场、大型综合超市、专业店、专卖店和购物中心等零售业态进行规范分类管理。

在改革开放的推动下，流通服务业不断提高市场化和国际化水平，从制度机制入手推动流通领域向前发展。

（二）第二阶段：“十五”时期

2001年我国加入WTO，伴随着经济体制和政治体制的深化改革，流通领域所有制结构也发生了巨大变化，在连接生产和消费载体上，呈现“一主多附”的状态，由原来单一的国有企业独家经营变成与外商独资企业、中外合资企业、中外合营企业以及中资企业共存的结构，这种变化在某种程度上对流通服务业造成冲击，但也为其创造新的发展空间。例如，2002年，为了提高农产品市场竞争力，降低流通成本，促进农民增收，建立先进的农产品流通体系，国家经贸委、国家计委等六个部门共同制定了《关于加快农产品流通设施建设的若干意见》，该意见指出要抓住我国加入WTO的契机，鼓励外商投资我国农产品流通领域基础设施建设，扩大农产品流通设施建设的对外开放。2003年，为了进一步贯彻国务院颁布的《生猪屠宰管理条例》，规范肉品流通秩序，商务部发出了《关于加强畜禽屠宰管理规范肉品流通秩序的通知》。2003年国务院机构改革，外经贸部和经贸委合并成立新的商务部，为更有效地制定流通服务业发展政策奠定基础。2004年，为了全面放开粮食收购市场，积极稳妥推进粮食流通体制改革，国务院颁布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》。为了保障国家粮食安全，加强粮食流通管理，鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，维护粮食流通秩序，促进公平竞争，国务院出台了第407号令《粮食流通管理条例》。随着市场经济体制的不断完善，流通服务业已逐渐发展成为国民经济先导型产业，在引导生产、扩大内需和促进消费等方面不断发挥作用。为了进一步促进流通服务业结构调整和流通现代化，2004年商务部出台了《流通业改革发展纲要》，该纲要明确提出要利用好国内国际两个市场，重点培育具有国际竞争能力的大型流通企业和有中国特色的大型流通企业，提高流通对外开放水平，积极推进中小流通企业体制创新，全面提高中小流通企业现代化水平，实现流通现代化，全面推进流通产业升级。2005年，国务院出台《关于促进流通服务业发展的若干意见》，指出流通服务业在发展过程中出现的问题，如组织化和现代化程度低、规模较小等。为了搞活农产品流通，促进农业增效和农民增收，农业部出台了《农业部关于加强农产品市场流通工作的意见》，该意见明确提出要构建以农产品批发市场为中心，以电子商务、连锁配送等现代流通方式为先导，建立产销地市场相衔接、国内外市场相呼应、期现货市场相配套的农产品市场体系。

总的来说，这一时期政府充分意识到流通服务业在国民经济发展中的先导地位，出台了多份纲领性文件，同时政策关注的领域也不断细化，促进各子行业发展的政策文件也源源不断地出台，促进流通服务业各个子行业更快发展，政策制定从宏观转向微观主体，另外还从企业规模的角度制定政策，促进大中小规模流通企业共同协调发展，但流通服务业的现代化和国际化仍处于起步阶段。

（三）第三阶段：“十一五”时期

“十一五”时期，流通规模不断扩大，产业集中度不断提高，形成以批发零售为主体的流通体系。2005年底，为促进粮食批发市场健康有序发展，解决批发市场建设缺乏整体规划、服务功能不强、盲目重复建设等问题，国家粮食局出台了《关于进一步促进粮食批发市场发展的意见》，要求按照市场经济体制的要求，逐步建成统一开放、竞争有序的粮食批发市场体系。2006年，为了更好地向全社会提供商务信息服务，商务部发出了《关于启动农副产品批发市场生活必需品监测日报制度的通知》。商务部和发改委等部门还相继出台了《零售商促销行为管理办法》和《零售商供应商公平交易管理办法》。我国建立起以批发零售业为主体、城市百货店购物中心等多种零售业态并存、以集市为基础的流通体系。为了进一步推进流通服务业现代化，形成与国际接轨的现代流通标准体系，2007年，我国流通领域出台了第一个标准化规划《流通标准“十一五”发展规划》。电子商务的应用，客观上要求与之关联发展的物流要紧跟其发展步伐，2008年，全国供销合作总社制定了《农产品批发交易市场建设规划方案》，重点完善储藏、运销、物流配送等基础设施，建立信息管理、电子结算系统和冷链物流体系，增强物流、配送能力，商务部发布《关于加快我国流通领域现代物流发展的指导意见》，2009年，商务部印发了《关于加快流通领域电子商务发展的意见》。为建成安全通畅、高效率、低成本、低损耗的农产品现代流通体系，初步探索出农产品产销的有效模式，2010年财政部和商务部联合发出了《关于开展农产品现代流通试点的通知》，并在上海、杭州、大连、成都等10个城市开展肉菜流通追溯系统建设试点，商务部紧接着还出台了《全国肉类蔬菜流通追溯体系建设规范（试行）》。为了保护生态环境，缓解资源短缺，商务部还出台了《关于加强流通服务业节能减排工作的指导意见》，这也有利于降低流通成本。

这个时期电子商务加快了商品流通速度，一定程度上缩减了流通成本，流通服务业现代化水平得到进一步提升，处于较高发展阶段。在政府颁布的多项政策作用下，流通服务业布局日趋合理、产业结构不断优化升级，初步形成了标准化、国际化的现代流通体系。

（四）第四阶段：“十二五”时期

“十二五”时期，流通服务业的先导性和基础性地位在2012年国务院出台的《关于深化流通体制改革加快流通业发展的意见》中得以明确，2004年国务院颁布的政策文件中只强调了流通服务业的先导性地位。这个时期商务部出台了大量有关流通领域的政策文件，其中涉及流通标准化建设、中小商贸流通企业服务体系建设、农产品流通标准、鲜活农产品流通创新、肉类蔬菜流通追溯体系建设、住宿业规范发展、快递企业兼并重组等各个方面，这表明我国政府对流通服务业中各个子行业重视程度不断提高。为了加快互联网与流通服务业的深度融合，推动电商进农村、中小城市和社区，实现线上线下融合互动，跨境电商快速发展，推动传统流通业转型升级，2015年，商务部出台了《“互联网+流通”行动计划》。流通创新是调节供需的有效手段，在供给侧结构改革中发挥重要作用，2015年习近平总书记首次提出了供给侧结构性改革，为流通服务业政策的制定指明方向。

“十二五”期间，适应经济发展新常态，政府各部门尤其是商务部出台了大量政策促进流通服务业发展，这个时期的政策更加强调“互联网+”、线上线下融合发展、回归零售商业本质、夯实流通企业供给侧改革等，这些都体现了流通领域理论与实践的创新。

（五）第五阶段：“十三五”时期

“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜关键时期，流通服务业将成为产业结构调整的加速器、大众创业就业的主渠道。这个时期的政策充分体现了十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。2016年商务部等10部门共同颁布的《国内贸易流通“十三五”发展规划》明确提出创新驱动为流通服务业发展提供了新动力，通过消费促进、流通现代化和智慧供应链等行动，推动流通大国向流通强国迈进，提升流通在经济发展中的先导性引领和基础性支撑作用。2016年为促进跨境电商零售进口健康发展，财政部、海关总署、国家税务总局联合出台了《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》，2018年8月通过的《电子商务法》于2019年1月1日起正式施行，《电子商务法》和跨境新规促进了跨境电商便利化，助推我国流通服务业对外开放的国际化发展之路。为了共走绿色发展之路，2017年发改委和海洋局制定了《“一带一路”建设海上合作设想》，倡议沿线国共同发起海洋生态环境保护行动。邮政业是推动流通转型升级的现代先导产业，具有通政、通商、通民功能，也是“一带一路”互联互通的桥梁和纽带。为了充分发挥邮政、快递互联互通作用，加快行业引进来和走出去，2017年邮政局颁布了《关于推进邮政业服务“一带一路”建设的指导意见》。2019年，海关总署等部门颁布了《关于促进跨境电子商务寄递服务高质量发展的若干意见（暂行）》，要求建立跨境寄递服务平台，完善并优化跨境寄递的流程，并利用电商推动快递业深化改革。综合保税区是开放型经济的重要平台，以高水平开放推动高质量发展，国务院出台了《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》。“十三五”时期是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，这个时期的流通政策目标是通过新一代信息技术的广泛应用，基本形成现代化、法治化、国际化的大流通、大市场体系，充分发挥流通在国民经济中的先导性和基础性作用，现代流通服务业成为促进经济高质量发展的战略性支柱产业。

展望

“十四五”时期即将到来，对我国流通服务业发展政策的三点展望如下：流通服务业政策将更加体现“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念；通过政策实施，发挥流通服务业在供给侧结构性改革中的先导作用、对生产的重要引领作用、对分配的调节作用和对消费的促进作用；流通服务业政策将会聚焦于产业跨界融合发展。流通服务业依靠区块链、供应链等技术创新，进一步连接起生产、流通和消费等环节，加速实现与制造业、农业等不同产业的深度融合，逐步形成智能化的、高效的现代流通网络。