居家养老PPP 项目与财政政策分析

杨敏慧

(北京物资学院，北京101149 )

一、 问题的提出

(一)居家养老发展服务产生的背景

2019 年国民经济与社会发展统计资料显示，我国60 周岁及以上的老龄人口比重为18.1%，结合民政部和联合国多层次老龄化社会国家标准的判断，我国老龄化社会程度已较为严重。 我国要进一步构建健全的多层次养老综合服务体系，即家庭、企业、社会相互合作的多层次综合服务体系。 由于家庭结构缩小、高龄人口数量上升、老龄化有地域差异等社会问题的出现，传统养老模式受到冲击，而居家养老服务模式的出现为我国养老服务模式提供了一种操作性较强的服务方式。

(二)居家养老引入PPP 的背景

2018 年4 月10 日，社科院发布了《中国养老精算报告2019～2050》，预测未来30 年我国的制度赡养率翻倍，到2028年，当期结余可能会首次出现负数，为-1181.3 亿元。 而到2035 年，我国城镇职工基本养老保险基金结余可能耗尽。 而事实上，“十二五”以来各级地方财政对于养老服务和医疗机构老年人基本福利的直接投入已经超过840 亿元，中央财政直接投入近300 亿元，养老福利投入实现大规模快速增长。这意味着我国在养老保险支出、医疗保险方面支出的财政压力将大幅增加，政府在养老方面的责任更为重大。 面对巨大的财政压力，学者更多地认为政府应承担主导作用并注重多元化的主体发展。

二、 居家养老PPP 项目及财政政策现状

(一)居家养老服务以及居家养老PPP 运行现状

1. 居家养老服务与PPP 项目的结合优势

居家养老服务由政府、社区、企业以及社会机构共同提供，使得老年人在家(社区)即可体验专业的养老服务。 PPP模式的应用恰好与之契合，首先，能够使得来自政府和社会的资金有效结合，一方面降低财政负担，另一方面企业在市场激励下，能够增加有效的服务数量、提升服务质量，形成投资和服务主体多元化的局面，有利于改变政府一手包办养老机构建设和运营的投资体制。 其次，PPP 模式还能够有效地进行风险分担，政府承担政策、法律等风险，企业承担技术、经营等风险，实现效益的最大化。

2. 居家养老PPP 项目运行现状

在全国各个行业中，PPP 模式已经得到了普遍应用，但是养老PPP 项目还有待改进。 从项目数量看，据财政部PPP项目中心的数据显示，养老类PPP 项目仅占所有行业项目的0.97%，数量很少，在各行业中处于倒数第五。 从项目的主要发展领域来看，已经落地实施的养老PPP 项目主要是养老业和医养结合两大类，其中，养老类项目占养老PPP 项目总数的一半以上，其他项目占比较少。 从项目规模看，全行业平均每个项目投资金额为15.36 亿元，养老类PPP 项目平均仅为6.58 亿元，低于10 亿元的项目占比62.2%，养老类项目一般规模较小。

(二)PPP 模式的相关政策及措施

2015 年5 月，《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》指出，养老领域也可以实现政府和社会资本的结合；2016 年国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见：采取公建民营、民办公助等方式支持供养服务机构建设。 2017 年8 月财政部《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》指出，要重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式参与养老服务供给。 与此同时，财政支出规模不断扩大，“十三五”期间开展居家养老服务改革试点后，政府将合计投入2908 亿元用于养老服务业建设，年均581.6 亿元，年均增长18.2%，财政支持力度明显加大。

三、 居家养老PPP 项目以及财政政策存在的问题

(一)居家养老PPP 项目存在问题

1. 政企利益冲突

PPP 理念融入居家养老是合理的，政府应当引入市场机制，充分发挥政企双方的优势，提高居家养老服务发展质量以及效率。 但由于主体的多元，导致利益分配问题产生。 在引入PPP 模式时，并没有明确的规定对于利益如何进行划分，导致各方存在利益冲突。 如何维持政府追求的社会福利与社会资本追求的盈利的平衡还尚待解决。

2. 发展方向偏离

社会资本参与养老PPP 项目的投资方向与我国养老模式趋势还未完全匹配。 我国养老PPP 项目的投资领域集中在养老业和医养结合，居家养老服务项目很少，这与我国所推崇的社区居家养老模式为主的趋势相离。 同时，已有的居家养老服务项目规模也比较小。 政府如何引导市场投资的方向，激发市场主体投资居家养老服务的热情，制定合理的运行机制非常重要。

(二)财政政策的问题

1. 政策覆盖范围有限，激励不足

基于居家养老服务制定政策，应当对老年人口的基础信息、服务需求、业务提供者的信息等有较为系统的了解，在有充分了解的基础上综合判断，制定科学有效的财政支持政策。 我国在耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、个人所得税、企业所得税等方面，出台了许多与养老服务供给相关的税收优惠政策，但是对居家养老服务而言，以家庭和社区为主，一般不涉及其他占地，因此，居家养老服务所能获得的税收优惠仅限于后几项税目，且依据相关法律，能够享受这些优惠政策的大多属于福利性、非营利性的机构，很大程度上限制了社会资本的进入。

2. 政策的预算评估不准确

财政部对于PPP 项目的总体支出和单个项目支出都做出了规定，例如，不准超出预算的10%，同时也给出了统一的测算数据和方法，但是项目主体只注重自己的项目运行情况，不会兼顾整体行业PPP 项目的情况，因此会产生支出超出预算的可能性。 此外，地方政府与中央政府之间存在信息不对称，地方政府可能会有意降低风险率，隐藏风险，进而可以减小政府的支出责任，增加一般公共支出的总量。 这些因素都会导致未来的财政支出不足，养老PPP 项目运行艰难。

四、 居家养老PPP 项目实施与财政政策完善对策

针对以上所述项目本身以及财政政策存在的问题，可以通过调整财政政策规定予以改进：

(一)完善财政法在养老PPP 投入的预算机制

项目的评估、风险识别等都影响着预算的制定。 对于养老PPP 项目应当有一套制定标准测算其风险，对政策转变或与实际情况不符的情况设定紧急应对机制，提高PPP 项目的效率。 政府应当合理评估单个项目成本和整体的财政资金水平，聘请专业的评估机构，对于政府的支出做出准确的测算，考虑我国的分税制财政体制做出预算，避免出现财政支出不足的现象。

(二)扩大政策支持范围，增强政策的激励性

对于营利企业，也应当采取各项补贴和耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、印花税、个人所得税、企业所得税等一系列的税收优惠。 PPP 项目引进社会资本，也是引入市场机制的过程，想要养老PPP 项目顺利建设运行，应当将社会资本投入和福利性机构的地位等同，给予相应的补贴或免税，让企业真正地从中获益。

(三)税收优惠政策区别化，引导企业发展居家养老

目前运行的各项政策都是对于养老整体服务体系建设的规定，从养老PPP 项目的发展趋势来看，企业更倾向于投入养老机构以及医养结合中。 税收政策应当更加细化，根据行业性质进行明确的划分，给予不同的税收优惠，激励企业投入居家养老服务的建设，迎合我国发展居家养老的大趋势。

(四)明确政府企业定位，缓解利益冲突

政府是政策制定者，为解决政企双方在项目建设运行中的利益冲突问题，应当制定明确的利益共享、风险分担标准，政府的政策补贴、社会资本的投入管理标准。 由于PPP 项目引入养老服务还处于初级阶段，还有学者提出一些不同的激励措施，例如对于养老PPP 项目与创新创业企业、中小高新技术企业等享受同样力度的优惠，在股权持有满2 年的当年抵扣其应纳税所得额，当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。