新《行政诉讼法》在行政诉讼中的问题及对策探析

黄 坤

(中共广东省委党校，广东广州510053)

一、 新修订《行政诉讼法》的主要成就

(一)解决行政诉讼立案难的问题

行政诉讼最大的问题就是立案难。 新修订的《行政诉讼法》主要通过以下方式解决了立案难题：一是要求法院与行政机关要充分维护当事人拥有的起诉权利，指出行政机关不能对法院受理的行政案件进行干预或阻碍。 二是把立案审查制修改成立案登记制。 三是对原告与被告的资格进行明确，把产生利害关系定为原告拥有资格的标准，适当扩大原告的适用范围。 确定复议机关当被告的资格标准，改变了现实中复议机关因不愿做被告而保持原来行政行为的不合理现状。 四是在起诉期限上从行政诉讼法规定的三个月延伸为六个月。 五是明确了对不立案情况的救济方式。

(二)解决行政诉讼审理难的问题

《行政诉讼法》从施行以来，始终被审理难的难题困扰。新法主要在以下方面进行修订。 一是修改管辖制度。 为保障行政审批不受地方政府的干预，明确跨行政区域管辖与提级管辖这两种制度的规定。 新法明确要求起诉案件涉及县级之上地方政府做出的行政行为，要让中级人民法院进行管辖审理。 经过最高人民法院准许以后，省、自治区以及直辖市高级法院可按照审判现实情况，决定需要跨行政区域管辖的案件。 二是修订证据制度，规定被告超过期限不举证的后果，对原告举证责任进行明确，明确法院调取证据的规定。三是设置简易程序，施行繁简分开，提升案件判决效率。 四是增加调解程序，明确人民法院判决行政赔偿，对行政机关自由裁量的案子可进行调解。

(三)解决行政诉讼执行难的问题

执行难的问题长期以来一直存在。 原来的《行政诉讼法》对执行力度规定得较为宽松，震慑力不强，法院没有充足的权威性与独立性，行政机关对于法院的裁决不执行的情况现实中确实存在。 为解决这一难题，新法规定了对于不执行人民法院裁决的行政机关要进行通报，对行政机关的有关责任人加以罚款。 对于抗拒执行法院裁决，对社会造成不良影响的情况，可对行政机关的直接责任人与其他负有责任的人员进行拘留；对情节非常严重，已经构成了犯罪行为的负责人，要依照规定追究其法律责任。

二、 新修订《行政诉讼法》目前的主要缺陷

(一)行政诉讼的受案范围仍然狭窄

和原《行政诉讼法》相比而言，新法在一定程度上扩大了受案范围，但是与现实情况相比，受案范围仍然较为狭窄。在新法的第十二条中对法院受理的情形进行了明确规定，如果行政机关的有关行政行为侵害了公民人身权以及财产权，公民可按照规定向法院提起诉讼以得到救济，而对救济范围却局限在第十二条规定的十二种情形之中，对于最后的其他行政案件这一兜底条款，看似很全面，实则在实际情况中较难操作。 若是公民的其他权利被行政机关侵害，相对人却得不到司法救济，这与我国宪法保护我国公民基本权利的初衷是违背的，同时也不利于促使我国行政机关依法做出行政行为，也背离了司法救济是维护社会公平正义最后一道防线的原则。

(二)行政诉讼的独立行政审判较为困难

目前行政诉讼法在实际运行之中面临着审判困难的难题，造成这种局面的主要因素有两种。 一是行政诉讼法规定了在行政诉讼之中我国行政机关可以作为被告，然而各级党组织不可以成为被告，所以导致了有些行政机关钻法律空隙，为了逃避应承担的法律责任，而把一切在行政诉讼中有可能会作为被告的情况均由党委书记或是其他党委去负责执行。 如此一来审判机关便不能对涉案的有关党组织进行行政审判，导致行政审判困难。 二是其他行政权力的参与导致行政审判困难。 在现实情况中这样的情况较为常见，一般如果行政案件牵扯到上级行政机关或是上级领导干部，有些人会为了保全自身利益而选择运用手中的权力对行政审判的正常运行进行干涉。 形成这种现状的主要因素和目前司法体制机制有关系，司法机制的约束以及限制对我国行政审判工作人员公平合理合法地行使审批权造成了重大障碍，我国人民法院的独立审判权从根本上就已经被压制。 一般都是同级或是上级行政机关把控着审判机关公职人员的物质与金钱以及职位等一系列事项的审批。 因此，人民法院在办理行政诉讼相关案件的时候经常被行政机关干预，导致独立行政审判较为困难。

(三)行政诉讼跨区域管辖没有全面顾及相对人的选择权

在国家进行司法改革的大背景之下，司法部门在逐步摸索对司法管辖制度的改革，从而使司法管辖和行政区划分离开来。 如设置跨行政区划的人民法院与检察院，承担办理有关跨地区行政诉讼的案件。 新修订的《行政诉讼法》明确了经过最高人民法院批准之后，各高级人民法院能够确定有关法院对行政诉讼案件进行跨行政区域管辖。 跨行政区域管辖是新法修订中的显著革新，但是这一新制度仅授予人民法院调整管辖权，只是考虑对行政机关干预进行预防，却并未顾及行政相对人拥有的行政区域管辖选择权。 行政诉讼案件一般是“民告官”而具有特殊性，这也导致相对人在起诉时便会对行政机关和司法机关产生会不会官官相护的顾虑。所以，行政相对人并不一定会满意法院所做的跨行政区域管辖，而且相对人没有权利申请变更管辖。

三、 完善新修订《行政诉讼法》的建议对策

(一)继续扩大行政诉讼的受案范围

依据新修订的《行政诉讼法》第十二条内容，我国公民能够起诉的行政行为大部分局限于这十二种情形之中，没有包含所有具体行政行为，对于抽象行政行为以及内部行政行为一系列的事项也没有提及。 但在现实行政诉讼情况中，很多行政行为造成的损害极其严重，例如抽象行政行为。 因为它不指向明确的人和事，如果造成了损害，后果一般比具体行政行为严重。 此外，内部行政行为一般牵涉公民基本权利，如果不允许起诉，从本质上违反我国宪法的本意。 所以应当扩大侵害人民基本权利的可诉行政行为的范围，可以考虑把可诉范围增加到姓名权以及名誉权等其他公民基本权利，让宪法维护公民基本权利的本质得以落实。

(二)为独立行政审判创造条件

对行政审判工作进行深化改革，突破现有体制机制阻碍，为法院独立行使审判权创造条件。 一是行政机关与有关领导要充分理解、大力支持、积极配合法院行使独立的行政审判，要自觉强化法治观念，重视与维护法院审判权威，不可从中干预案件的正常判决。 二是促进行政机关有关负责人出庭应诉制度的完善，要求行政机关依照法律参加审判，努力增强有关领导的法治思想以及要依法行政的观念。 与此同时，要大力支持行政机关出庭应诉工作，提高应诉能力与水平。 三是行政机关需要建立健全应诉方面的配套机制，完善责任制，考虑将行政审判的应诉工作，逐步涵盖在各级行政机关的有关依法行政考核标准之中。 四是有关行政机关需要开展针对行政审判的专项调研工作，深入调查行政机关有关负责人的出庭应诉事项，组织专项督导检查。 五是可以考虑继续摸索设立行政法院制度，促进司法体制机制更加完善，考虑由我国最高院或是其他各级高院在地方设立独立行政法院或是行政法庭之类的部门，要独立于各级地方法院，所需人力与物资等都是派出机关提供一切保障，以此尽量规避其他行政机关对行政审判的干预。 对于行政法院或是行政法庭可依照地方区划的关联，结合近些年的行政案件现实数量以及类别，综合考虑具体的设置情况，以减少不必要的人力与财力的浪费。

(三)赋予行政相对人对行政诉讼跨区域管辖的选择权

对于行政相对人对现行行政诉讼跨区域管辖不满意的情况，可以考虑酌情赋予相对人对行政诉讼跨区域管辖享有申请与表达异议的权利，准许相对人提出变更跨区域管辖的申请，表示拒绝人民法院进行行政诉讼跨区域管辖的案件，相对人可以表达出异议。 与此同时要首先明确指出，行政相对人仅仅是拥有提出申请的权利，最终案件是否进行跨区域管辖还是要经过审批机关的综合研究与判断，从而尽量避免出现行政相对人滥用申请权的情况。 此外，需要尽量把行政诉讼跨区域管辖之后的执行问题考虑到位。 是选择在审判之后交给被告所在地区同一级的法院负责后续执行问题，还是交由人民法院设置专项部门负责执行等等问题，要经过充分论证与分析，进行试点摸索。 发现这里面存在的问题并加以解决，从而使行政诉讼跨区域管辖制度更加完善可行。