美国产业政策研究与借鉴

文=李 亨

中美两国均高度重视制造业的创新发展与全球竞争力的提升，但双方在产业政策上的差异与分歧，导致近年来中美经贸摩擦不断，产业竞争日趋激烈。美方更是针对我产业补贴问题频频发难。面对复杂形势，有必要对美国的产业政策及其与 WTO 规则的适应性进行分析，为我国完善调整相关产业政策提供有益借鉴。

美国产业政策的主要特点

一是联邦政府发挥积极引导作用。美国政府积极构建国家创新体系，并通过功能性、服务型政策工具促进产业技术的创新与扩散。美国的这些政策行为始终以市场机制为前提，通过产业政策的设计与实践为国内的创新主体创造公平良好的竞争环境，以更好地促进经济主体之间的协调与合作。二是创新政策占据核心地位。2008 年金融危机爆发后，美国政府逐渐将政策重点聚焦于发展先进制造业，以创新政策为核心，支持新技术研发与扩散。对于技术创新的资助主要集中在创新链前端的基础研究和通用技术开发环节，没有对技术间竞争产生干预，同时为后期技术路线的分散试错创造了更多可能性。三是高度重视公共服务体系建设。美国为科技产业发展提供良好的创新基础设施，包括建立国家实验室、共性技术研究公共平台、公共技术扩散（转移）平台、综合性的中小企业公共服务体系、科技信息交流与共享公共服务体系等，并优化公共服务机构的治理模式与营运机制。政府对创新研发的资助通过公共服务体系对创新主体以普惠形式发放。四是注重创新人才培养和高技术人才引进。美国致力于完善高技术产业人才培养体系，以适应先进制造业创新网络建设对高技能劳动力的需求，意在打造创新人才高地，吸引更多高素质创新人才为美国效力。

美国各类产业政策与 WTO 规则适应性比较

在 WTO 框架内通过联邦和州政府提供补贴。WTO允许非专项性补贴、研发补贴、落后地区补贴和环保补贴等不可申诉性补贴存在。20 世纪 80年代以来，美国各级政府通过 80337个项目向本国企业发放了 1781 亿美元的补贴。联邦政府的补贴总体透明，注重补贴政策合规性，除农业与能源领域外，补贴的重点是技术创新、技术扩散与环境保护领域，采取国防采购合同、国防委托研发合同、支持基础研究、支持竞争前技术的开发与推广等多种形式发放。地方政府的补贴政策多采用税收优惠方式，主要支持增加就业岗位，行业专向性、企业专项性不强。

科技研发政策侧重竞争前补贴。美国联邦政府对于技术创新的资助主要集中在创新链前端的基础科学研究、基础技术和通用技术研发环节。侧重竞争前补贴的方式保证了美国科技研发补贴能够有效地规避 WTO 反补贴诉讼。美国创新研发的税收优惠政策不仅能有效激励企业创新，还可以补偿企业研发支出对全社会收益带来的溢出效应，涉及研发费用、专利转让、鼓励风险投资的税收优惠政策等。

在 WTO 框架外规范技术转让政策。技术是美国企业在国际市场取得竞争优势甚至是垄断市场的根本因素，美国很早就在投资条约中将技术转让问题纳入其中。技术转让问题一直是中美间的焦点问题。但 WTO《与贸易有关的知识产权协定》和《与贸易有关的投资措施协定》对于技术转让履行要求禁止的规定都较为模糊。为此，中美第一阶段经贸协议对技术转让问题作出专门规定，并建立了争端解决机制。

对我国产业政策调整的借鉴与思考

一是优化调整产业补贴政策。对实施效果不佳、妨碍国内公平竞争与统一开放市场的产业补贴政策，予以取消。建立中立、客观、公平适用的补贴标准，避免行业专向性、企业专项性，以企业资格资质作为获取补贴条件，对各类企业一视同仁。

二是逐步清理和规范各项补贴。审查清理违背《公平竞争实施细则》第十六条第一款、第二款的各类违反公平竞争原则的地方补贴项目与专项资金。建立科学的政策评估程序与标准，对正在实施的各类补贴政策进行严格评估。明确规定中央及地方财政直补项目的范围、方式及名目，严格管理财政直补资金。各级商务部门加强补贴政策 WTO 合规性审查。

三是调整产业补贴规模和结构。制定相应法规，控制各级政府对于企业财政补贴规模及财政补贴在财政支出中所占比重。调整产业补贴结构，财政直补资金集中于支持科研与绿色发展领域，重点支持基础研究、竞争前技术研发活动，以及支持企业在节能环保、清洁生产技术的应用方面。财政直补更多向中小企业科技创新倾斜。在严格控制产业补贴规模的同时，推动普遍性减税，降低企业税负。

四是采取更为灵活的产业补贴方式。政府可将补贴资金发放给公共科技服务体系，支持其研究开发、技术扩散及为企业提供技术服务的活动，保障其与企业的合作研发，促进产业技术发展与企业技术创新能力提升。这样可避免政府直接对企业补贴，规避《补贴与反补贴措施协议》合规性风险。

五是完善制度环境促技术转让、促创新。建立健全外资法律制度、知识产权制度和技术转让制度体系，充分发挥跨国公司在专有技术等方面的所有权优势，提升其跨国技术转让意愿。逐步将产业政策资源导向帮扶企业提升技术创新能力和市场竞争能力的公共服务体系建设，通过促进战略性技术、通用技术、共性技术的供给、扩散和应用，切实提升企业的技术创新能力。