我国东部沿海地区闲置宅基地盘活实践与经验借鉴

杨秀琴

（广东省社会科学院，广东 广州510610）

根据原国土资源部统计数据，2015年我国共有农村集体建设用地2066万公顷，其中农村宅基地占比达64.52%，约有1333万公顷；而在农村宅基地中闲置宅基地的占比高达33.33%，约有444万公顷［1，2］。另据李婷婷等2019年做的抽样调查，按照我国东部、中部、西部、东北部4大区域统计分析，农村宅基地的闲置率分别为13.5%、7.7%、11.4%和11.1%，呈现东部最高、西部次之、东北第三、中部最低的格局［3］。可见，我国许多农村宅基地闲置，而且农村宅基地闲置是全国各地普遍存在的现象。相关统计数据表明，在我国严格的耕地保护制度安排下，闲置宅基地是乡村振兴发展用地的重要供给源。近年来，国家也高度重视闲置宅基地盘活的问题。因此，如何更有效地盘活闲置宅基地是我国在实施乡村振兴战略中需认真研究的问题。本文基于调研数据资料，梳理我国闲置宅基地盘活实践与相关制度政策的建设情况，概述典型地区闲置宅基地盘活的具体做法，总结其成功经验，力求为其他地区解决闲置宅基地盘活中出现的问题提供参考，进一步提高我国闲置宅基地整体盘活效率，让大规模的闲置宅基地能对农村未来发展发挥更大的作用。

1 我国闲置宅基地盘活实践与制度政策建设概况

1.1 闲置宅基地盘活实践的概况

在经济利益的驱动下，通过私下出租、买卖等方式盘活闲置宅基地的行为在我国东部沿海发达地区早已出现。随着各地经济快速发展，城市化水平不断提高，我国宅基地的价值普遍得到提高并被显化，宅基地使用权的价格高于仅具有社会保障功能下的价格，更高的价格就构成了外部利润，这种外部利润对农民、集体和地方政府等利益主体产生了激励［4］。因此，全国各地更多的相关利益主体参与了闲置宅基地的盘活，各地以出租、转让、入股、买卖等方式私下进行的闲置宅基地盘活持续进行，闲置宅基地盘活的范围也从东部沿海发达地区逐渐扩展到全国各地，宅基地流转市场不断扩大，闲置宅基地盘活面积不断增加，并产生了明显的盘活效应，即闲置宅基地盘活能直接释放农村土地红利，可在推动农村经济增长、增加村民收入、提高农村土地利用率等方面带来较大的正向作用。一是闲置宅基地从给村民带来零收入的闲置资源转变为能带来丰厚利润、可充分利用的资源，甚至可成为村民就业的场所，是能增加农民收入的主要资源和资产。二是闲置宅基地利用方式由原来单一的村民居住逐渐增加为仓储、创意办公、休闲旅游等多种方式，成为农村产业发展的主要撬动因素。三是闲置宅基地的利用功能由单一的居住功能向多用途综合性功能转变，成为了推动农村经济社会发展的重要基本载体。四是闲置宅基地的利用空间形态由单间、单层向多间、多层甚至公寓式、旅馆式转变，成为农村现代化建设的主要空间体现之一。但由于我国1998-2019年实行的《土地管理法》限制以转让、出租等形式盘活闲置宅基地，各地开展的闲置宅基地盘活实践长期缺乏合理的法律规范依据和有效的管理，降低了一些地区闲置宅基地盘活利用的效率，甚至导致土地污染、村民权益受损、土地利用与规划不符、土地利用空间形态杂乱等问题。

1.2 闲置宅基地盘活的相关制度建设概况

长期以来，我国关于闲置宅基地盘活的制度建设滞后于实践。2014年底我国正式启动农村宅基地改革之后，国家着重加快了相关制度政策的建设。2015年制订实施的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、2018年颁布的中央一号文件、2019年农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》、2020年中央深改委制订的《深化农村宅基地制度改革试点方案》等国家政策文件都对支持宅基地盘活利用作了相关的规定。在法律建设方面，我国新修订并于2020年实行的《土地管理法》第62条增加了关于盘活闲置宅基地的规定：“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。经过法律政策的改革创新，闲置宅基地盘活不仅已是合法的行为，还是国家大力鼓励支持的行为。乡村振兴用地需求增加、建设用地矛盾日益突出、每年仍约有1500万村民进城等因素都将使我国未来闲置宅基地的盘活行为更为活跃，也难免会出现一些问题。为了减少和解决闲置宅基地盘活中的问题，全面提高我国闲置宅基地的盘活利用效率，有需要总结并推广我国东部沿海地区盘活闲置宅基地较成熟的做法和成功的经验。

2 东部沿海地区闲置宅基地的盘活实践

本文从我国宅基地改革试点和非试点地区两个维度出发，选取了4个闲置宅基地盘活典型地区作为剖析对象，其中广东省东莞市、福建省泉州市为改革试点地区，上海市奉贤区、浙江省绍兴市为非改革试点地区。

2.1 广东省东莞市盘活闲置宅基地的实践

东莞市为了推动闲置宅基地盘活规范化，2013年、2015年出台的《东莞市创建全国农村综合改革示范试点实施方案》和《东莞市农民住房管理暂行办法》对闲置宅基地盘活实践作了相关规定和要求。首先，大力引导村民和村集体经济组织盘活闲置宅基地。该市要求村（社区）通过治理“空心村”、整理闲置宅基地和空置住宅，清退“一户多宅”的住宅等方式获取居住区建设用地指标，同时，主推项目式、成片闲置宅基地的盘活，以促进土地节约集约利用。其次，支持闲置宅基地多用途盘活利用。该市盘活的闲置宅基地不仅用于发展二、三产业，也用于建设公园、绿地、市政设施等公共设施，还用于抵押融资，在实现宅基地多用途盘活的同时找到了实现其资本化的方式。据调查，在我国《物权法》出台之前，东莞农商行已完成了约16亿元的宅基地抵押融资贷款［5］。再次，积极完善相关配套机制。为了更合理的盘活闲置宅基地，该市建设完善了相关机制。一是重视建立规划引领机制。该市在闲置宅基地盘活中要求旧村用地应严格按城镇总体规划和旧村利用改造规划规定的性质使用，鼓励盘活主体统筹考虑、统一规划旧村改造与住房建设，并规定各镇人民政府（街道办事处）需编制本辖区农民住房改造建设专项规划。二是建设监督机制。该市对各类闲置宅基地盘活中出现的村民安置房和公寓等房屋的建设过程、资金使用、房屋分配等环节都制订了相应的监督机制。三是建立盘活资金共担机制。按该市政策规定，村民与村集体盘活利用闲置宅基地重建公寓时，农村（社区）集体和村民两者分别按总建设资金的20%和60%出资。该市通过多方共同出资的机制基本解决了盘活资金的来源问题。

2.2 福建省泉州市盘活闲置宅基地的实践

作为宅基地改革试点地区，泉州市对闲置宅基地盘活实施了一系列改革举措。首先，在“三权分置”下放活闲置宅基地使用权。泉州市不仅允许村民利用闲置宅基地从事经营活动，也允许村民转让、出租和抵押闲置宅基地，较好地提高了闲置宅基地的利用率。据统计，2019年仅泉州市晋江一县级市就已办理了宅基地和农房抵押3751笔，发放贷款23.49亿元［9］。其次，建立旧宅基地的退出补偿机制。为了有效盘活旧宅基地，泉州市制定了退出旧宅基地的补偿安置条款，村民愿意退出旧宅基地的，可选择货币补偿或产权置换，选择货币补偿的，可按国有房屋拆迁补偿标准获得货币补偿，选择产权置换的，可按国有房屋拆迁安置条件在当地政府建设的安置小区中进行产权置换。再次，探索形成了多种宅基地退出和综合利用方式。经过探索，泉州市形成了组团片区改造、旧村整体改造、生态景观提升、“空心村”盘活、产业带动和借地退出6种宅基地盘活模式［9］，有效地整合利用了宅基地特别是闲置宅基地。目前泉州市累计已盘活了闲置宅基地15343宗［10］，涉及土地面积6345亩［11］。

2.3 上海市奉贤区盘活闲置宅基地的实践

为了有效盘活闲置宅基地，奉贤区结合乡村振兴战略，努力探索并构建了闲置宅基地盘活的有效机制。首先，创新宅基地改造的运作和投资机制。在闲置宅基地盘活中，奉贤区南桥等镇专门成立了负责宅基地盘活具体业务的公司，建立了三方共同出资的投资机制，即村民、镇政府、村集体共同出资承担盘活费用，其中村民只需要按1200元/平方米出资，镇政府、村集体共同补足剩余资金，以共同出资的方式解决盘活资金的问题。其次，尝试制订宅基地退出补偿标准，创造成片盘活宅基地的条件。为了成片盘活宅基地特别是闲置宅基地，奉贤区南桥等镇在实行宅基地盘活之前先制订了村民退出宅基地的补偿标准，同时建设了村民安置小区，鼓励村民在新建的安置小区选择新住房，使置换出来的宅基地与已闲置的宅基地连成片，有利于成片盘活利用闲置宅基地。根据该标准，村民可按原宅基地面积置换约200平方米的安置房，而原宅基地大于安置房的面积，则按每平方米1.71万元进行货币补偿，村民可直接领取补偿款，也可按每股30万元的标准，以“一户一股”的原则将补偿款作价入股，入股后每股保底收益率不低于5%。再次，通过多种方式盘活利用闲置宅基地。在通过置换获得成片闲置宅基地之后，奉贤区南桥等镇结合村集体产业基础和乡村振兴战略，以民宿、总部办公和人才公寓三种形式盘活利用闲置宅基地，促进了产业要素在乡村适度规模化聚集，形成了农村庭院总部经济发展模式。截至2019年底，奉贤区已落户140个“三园一总部”项目，实现了税收2.1亿元［6］。

2.4 浙江省绍兴市盘活闲置宅基地的实践

为了全面盘活闲置宅基地，绍兴市推行了一系列改革，2018年出台了《关于实施“闲置农房激活计划”的指导意见》。该《意见》对闲置宅基地盘活发挥了较好的指导作用，盘活实践取得了良好的成效。首先，积极探索宅基地使用权融资改革。为了加大对宅基地流转的金融扶持力度，绍兴市出台了《金融支持激活闲置农房实施办法》，并设立了农宅经营服务站，推出了“农宅贷”“驿宿贷”等专项金融支持产品，帮助村民实现了闲置宅基地上建筑物的财产收益权，较快地推进了闲置宅基地的融资改革。截至2019年2月底，全市农商银行、邮政储蓄银行、农业银行等已发放专项激活贷款7850多万元［7］。其次，完善闲置宅基地流转权益的保障机制。为了防范闲置宅基地流转的法律风险，及时保护村民、村集体经济组织和投资者等相关主体的合法权益，绍兴市制订的《闲置农房租赁合同》对闲置宅基地的激活方式、租赁期限、收储模式、流转对象、经营产业等进行了规范。同时，实行闲置宅基地盘活利用的负面清单制度，严禁违法违规流转闲置宅基地。再次，建立协同推进机制。绍兴市将盘活闲置宅基地与农村“五星达标、3A争创”活动、美丽乡村建设、实施乡村振兴战略等相结合，与乡村生产条件改进、生活环境改善、村容村貌提升等发展目标和要求相匹配，按统一规划实施、协同推进的原则，整合涉农资金，积极开展“闲置农房激活计划”，产生了较好的综合效益。截至2019年3月，全市已实施激活项目33个，总投资近4亿元，激活闲置农房209宗、42006平方米，激活村集体房屋11宗、9311平方米［8］。

3 东部沿海地区盘活闲置宅基地的经验

3.1 贯彻制度先行原则

在我国闲置宅基地盘活制度建设很不完善的情况下，典型地区在开展闲置宅基地盘活之前都通过制度创新来解决无章可循的问题。首先，落实宅基地产权明晰与三权分置改革政策。按典型地区的实践，在盘活闲置宅基地之前，以开展宅基地三权分置改革为起点，对宅基地进行明权、分权、确权，做到产权清晰，能避免闲置宅基地盘活过程中的产权纠纷。其次，构建闲置宅基地的退出机制。鼓励村民有序、有偿、有选择地退出超标宅基地或按标准更换住房，可为成片、项目式的宅基地盘活创造必要的前提条件。农村宅基地使用权有偿退出是一个外部客观经济因素驱动及内部成员互相作用的过程［12］。为了鼓励村民退出闲置宅基地，典型地区非常重视制订科学的宅基地退出办法，以从经济上给村民满意和合理的补偿，为顺利盘活闲置宅基地创造良好的条件。再次，科学制订宅基地退出补偿标准或更换住房的标准。为了合理确定闲置宅基地盘活相关补偿，典型地区一般以当地发展水平和村民生活水平、村民的意愿、国有房屋拆迁补偿安置标准、当地土地资源状况等为依据，科学制订宅基地的退出补偿标准或更换住房的标准。对于成片集中置换房屋的情况，地方政府或村集体经济组织等相关责任主体会在尊重村民意愿的基础上，选择合适的位置建设安置区。由于让参与盘活闲置宅基地的村民按标准更换了住房或得到了相应的货币补偿，典型地区能有效地防止因补偿不足、置换不当而导致的村民或村集体经济组织利益受损的问题。最后，制订相关盘活主体的风险防范办法。根据典型地区的实践，以维护闲置宅基地相关盘活主体的合法权益为根本出发点和落脚点，从制度上明确规定闲置宅基地的盘活方式、期限、内容及模式等，可降低闲置宅基地盘活中不确定的风险，减少相关盘活主体权益受损的情况。

3.2 注重闲置宅基地盘活的组织性与规划性

我国大部分地区的闲置宅基地盘活具有盘活主体个体化、形式隐性化的特征，但东部沿海地区的闲置宅基地盘活普遍具有较强的组织性与统筹性，能结合多目标，有规划、成规模地开展闲置宅基地的盘活项目。这种集体统一利用宅基地是可复制、可推广的经验［13］。首先，注重发挥地方政府的组织和推动作用。典型地区的闲置宅基地盘活具有地方政府高参与度的明显特征。在闲置宅基地盘活中，典型地区重视发挥地方政府在组建具体运作组织、引进开发项目、建设村民房屋置换区、吸引社会资金等方面的推动作用。其次，有组织地安排闲置宅基地盘活的具体运作内容。典型地区一般都在开展闲置宅基地盘活之前先对参与盘活的地块条件、盘活的目标与方向、参与盘活的运作主体、盘活的模式等有组织地作出具体安排。再次，重视有规划、有组织地实施盘活过程。典型地区在闲置宅基地盘活中往往先谨慎地选择盘活地块的具体项目，再科学地规划项目具体的建设布局，并合理地安排土地盘活利用的程度和进度，从而减少已盘活的闲置宅基地因经营不当而再次闲置的问题。

3.3 重视保护村民的权益

闲置宅基地的盘活过程是闲置宅基地利益被显化与再分配的过程，村民、村集体经济组织、地方政府、投资主体、运营主体等主体都是其中利益的相关主体。典型地区在闲置宅基地盘活中非常重视保护村民的合法权益。首先，按标准有序补偿或更换房屋。在闲置宅基地盘活中涉及村民补偿时，典型地区一般按先制订好的经村民同意的补偿标准给村民支付补偿。在有需要更换房屋时，典型地区一般根据村民的实际需要，在尊重村民意愿的基础上，按标准为村民更换房屋，在需要集中更换房屋时，会在安置区中按标准为村民更换房屋，确保村民这一弱势群体利益不受损。其次，重视在闲置宅基地盘活中落实村民增收的目标。典型地区注重结合闲置宅基地盘活项目，通过村民入股分红、自主开展经营性活动、参与项目务工获取工资性收入等形式使村民分享闲置宅基地盘活之后的增值收益，在闲置宅基地盘活中实现促村民增收的目标。再次，重视发挥闲置宅基地的“要素”与“资产”双功能。在推进闲置宅基地盘活中，典型地区一般支持村民和村集体经济组织利用闲置宅基地自主开展经营性生产活动，鼓励他们利用闲置宅基地这一要素条件与相关市场主体或地方政府开展盘活项目合作，发挥宅基地对村民的“要素”功能。同时，制订村民住房财产权抵押贷款政策，允许他们利用闲置宅基地进行抵押贷款，运用土地资产的“产权经济属性”，解决他们因缺乏合意抵押品而面临的融资困境［14］，充分发挥闲置宅基地的“资产”功能，让闲置宅基地盘活利用为村民和村集体经济组织带来更大的正效应，提高他们参与盘活闲置宅基地的积极性。

3.4 注重闲置宅基地盘活的协同性与多样性

闲置宅基地盘活利用可能包括土地使用权易主、土地整治、项目推进等环节，是一个复杂的过程，因此，典型地区一般非常注重闲置宅基地盘活利用的协同性。首先，构建资金整合和筹措机制。典型地区在盘活闲置宅基地中善于通过整合各项“三农”发展扶持资金、构建多方出资的筹资机制、吸纳社会资金、办理抵押融资、增加地方政府投入等方式来解决盘活资金难题。其次，善于整合乡村发展的各种战略目标与要求。在闲置宅基地盘活中，典型地区并不是仅关注于闲置宅基地的盘活目标，而是将闲置宅基地盘活目标嵌入农村整体发展目标与要求中，使多项目标相辅相成。比如，将闲置宅基地盘活与乡村振兴发展、美丽乡村建设、示范村创建、一二三产业融合发展及村民增收等目标和要求紧密相结合，使闲置宅基地盘活产生更好的综合效益，让闲置宅基地在乡村振兴发展中发挥更大的作用。再次，善于实行多样化的闲置宅基地盘活利用方式。在闲置宅基地盘活中，典型地区普遍遵循因地制宜的原则，根据乡村的自然资源禀赋、产业基础、项目要求、盘活地块原利用状况、面积及区位条件等情况，灵活选择农产品加工、仓储、民宿、乡村旅游、创意办公、养老、康养、商业服务等不同的盘活利用方式，确保闲置宅基地得到充分的再利用，提高闲置宅基地的盘活效率。

我国东部沿海地区闲置宅基地的盘活经验来自于这些地区多年的努力探索、积极创新和认真实践，其可复制的成功经验值得全国其他地区参考与借鉴。未来我国闲置宅基地盘活效率的整体提高有赖于全国各地在运用成功经验的基础上继续改革创新和探索实践。