县级公共体育服务体系构建中的问题与建议①——以广西为例

曾志聪 李易梅 黄俏雯

(广州体育学院研究生院 广东广州 510500)

公共体育服务体系建设作为我国公共体育建设的重要内容，在我国体育体制改革和发展的宏观背景下，其建立和运行所需的制度或体制环境必然受到影响。2011年，广西以国家体育总局全民健身示范城市（区）试点为契机开始公共体育服务体系建设实践探索。随后，广西政府出台多个政策建设全人群共享的全民健身公共服务体系，自治区体育局对全民健身公共服务体系组织了多次评估，结果显示：40个自下而上由试点单位根据地方实际自选的项目取得了不同程度的进展，在不同方面具有一定的价值。

该文通过对广西公共体育服务体系的研究和梳理，归纳总结出广西现在公共体育服务体系构建中出现的问题，并提出相应建议，旨在优化广西现有公共体育服务体系。

1 核心概念前期文献回顾

1.1 公共服务

“公共服务”在1998年第九届全国人民代表大会第一次会议的《关于国务院机构改革方案的说明》中被首次提及，宏观调控、社会管理、公共服务作为政府职能转变的目标和方向在文件中被明确。此后公共服务研究便逐渐纳入学界视野，学者们从不同角度赋予“公共服务”不同的界定。李军鹏认为“公共服务是公共部门与准公共部门为满足社会公共需要，共同提供公共产品的服务行为的总称”。

1.2 公共体育服务

对于“公共体育服务”和“体育公共服务”的概念国内研究者进行了积极探讨，肖林鹏以社会实践角度和语义学角度出发，依据“公共体育场馆”“公共体育产品”“公共体育设施”等被广泛使用的概念，采用了“公共体育服务”的提法。“满足公共体育需求而提供的产品和行为的总称”是郇昌店和肖林鹏对公共体育服务的定义。杨学智等认为公共体育服务是社会服务下的一个分支, 应秉承社会公共服务的宗旨和属性。在两者表达形式和研究对象没有本质区别下，应在格律上与社会其他公共服务保持一致。

1.3 公共体育服务体系

“体系”是若干有关事物互相联系制约而构成的一个整体。可见，体系是由两个或者两个以上的事物组成的；体系之间的各有关要素是相互联系和相互制约的；构成体系的各要素要作为一个整体执行某种功能。范冬云认为社会体育、学校体育、竞技体育等全部体育领域属于体育公共服务体系内。刘庆山认为体育公共服务体系是体育公共产品和体育公共服务的生产、供给体系的总和。

2 县级公共体育服务的几个问题

从公共体育需求的角度，将从体育政策法规、组织、监督反馈、资金等要素对县级公共体育服务进行分析。

2.1 区域间公共体育服务存在较大差异

广西试点调查发现，各地公共体育服务普遍存在范围和标准不清，财政事权和支出责任不清的“二不清”现象，服务什么、服务多少，各地不一，支出责任主体不清，相关用语的使用各地的标准也不一致、区分不明显、用法不明确等问题，尤其是相近且容易引起岐义的术语使用比较混乱，同时还存在政府部门的认可和使用问题。如因不认可而在文件中不使用或者不同文件中表述不同，则可能影响理解并不利于政策执行，这些都对建立健全公共体育服务体系产生影响。

2.2 县级政府与其它层级政府职能划分不清楚，影响行政效能发挥

目前，公共服务事项和权限只有大小之分，而无内容之别。影响县级政府行政效能发挥的原因只要是与其他层级政府的职能划分不明确。上下级之间的职责权限模糊不清和关系不顺，产生出等、靠、要和推诿等现象，影响了公共服务效能。

2.3 机构改革县级行业管理职能弱化，社会组织活力不够

在机构简政放权改革背景下，一部分县下属机构被撤销，县级政府中公共体育服务的部门出现人员紧、编制少，且服务对象多、工作任务重等问题。同时因为社会组织发育的不充分，组织建设在制度上、管理上的问题，在实际运营中出现覆盖面窄，组织成员服务能力较弱，后劲不足、经费的缺乏、自身生存困难等现状。体育部门人员少、社会组织发育不充分在不同程度上影响了公共服务的质量和效率，制约了其提供公共服务功能的实现。

2.4 县域公共体育服务供给渠道单一，社会化程度低

目前，许多县乡政府及其相关部门还是县域公共体育服务供给的主体。政府充当着公共服务的决策者、提供者和监督者，本可以由市场或社会组织提供的服务也由政府包揽，在降低了服务的质量和效率的同时，也压制了市场活力和社会积极性。

2.5 县级政府缺乏相应的财政支持

1994年分税制改革和现在的营业税改增值税后导致地方主体税种已丧失，上级转移支付成了县市一级财政收入的主要依靠。职责与财力相匹配是各级政府公共服务职责划分的重要原则。目前，县级财政普遍是依靠上级转移支付的，高度依赖上级转移支付成为县级财政困难的隐性因素。

3 建议

3.1 以县为基本单位强化制度执行力，促进政策落地

县级政府最接近基层，功能比较完备。来自中央、省、地市各项政策措施要靠县级政府来组织贯彻和在县域内落实，其所作所为直接决定了政策的执行落实情况。广西试点显著体现这一特点，如田阳、阳朔、青秀等县采取措施推进体医结合成效明显；浦北、武宣在政府主导下推动学校体育设施开放，如浦北县政府印发《浦北县学校体育设施向社会开放管理办法（试行）》，县文化体育广电局和县教育局联合印发《推进浦北县中小学校体育场地设施向社会开放的实施方案》。南丹县政府推动公共体育场地设施建设多规合一，成立文化体育、住房和城乡建设、交通、国土资源等部门组成的联合工作组，组织编制《南丹县城乡体育设施专项规划》。

县一级主导并形成重心在村社、协调在乡镇、管理的县市公共体育服务网络结构。“县”具有相对独立性，各个县有其独特的自然状况和发展水平，在推进公共体育服务均等化方面也各不相同，这就需要各地县级政府根据地方和基层特色，因地制宜，创造性地开展工作，而不是简单地上行下效。

3.2 以基层为重点，打通城乡社区公共体育服务“最后一公里”

为打通基层公共体育服务“最后一公里”，广西在试点中以公共体育服务体系关键环节和重点领域为突破口，在多方面进行探索，取得具有开拓创新价值的制度性、政策性成果和可复制、推广的实施范例。

探索体医结合与服务模式取得进展。田阳、青秀、阳朔等县区“体医结合”与服务试点取得下述进展：（1）探索县级“体医结合”实现形式，“体医结合”服务和保障模式。田阳初步建成以县为单位，县、镇街、村居三级体医结合模式和运行机制；（2）探索社区卫生服务中心和乡镇卫生院提供咨询服务。在有条件的机构开设运动指导门诊，提供运动健康服务。（3）探索体医结合“二指导”和“二纳入”实现办法和路径。青秀区把国民体质监测站建在社区医院聘请医务人员开展试点；柳州将体质测试结果纳入体检报告；阳朔利用中医院养生康复功能，探索构建体医健康服务中心等。

推进场馆开放与服务。浦北、来宾、武宣实行体育设施“二个制度化”建成“一个圈”，即一是推进公共体育设施免费或低收费开放制度化；二是推进体育设施建设多规合一纳入城乡建设规划，打造城乡“15分钟健身圈”。在学校体育设施开放方面，浦北、来宾、武宣在推动场馆设施开放中作用及出台的政策办法、措施等。试点《浦北学校体育设施向社会开放管理办法（试行）》《浦北县中小学校体育场地设施向社会开放实施方案》。《来宾市推进机关学校企事业单位体育场馆设施向社会开放实施方案》和《武宣县职教中心体育场地向社会开放的实施方案》等试行效果和存在问题。

3.3 以标准化促进均等化，试点广西公共体育服务标准化

针对县级区域间体育公共服务差异较大、服务渠道单一、职能划分不清等问题，该文认为开展公共体育服务标准化试点可解决以下问题：（1）通过标准化推动解决不平衡问题，以标准化促进均等化、普惠化、便捷化，健全公共体育服务体系，优化资源配置、规范服务流程、提升服务质量、明确权责关系、创新治理方式。（2）以标准化推进建立广西公共体育服务清单制度。将清单内容转化成为实施标准，推动落实公共体育服务清单；（3）通过标准化明确公共体育服务范围和标准，合理划分各级公共体育服务事权和支出责任，明确权责分担，变“二不清”为“二清”。

4 结语

随着群众健身意识不断提高，公共体育服务体系建设尤显重要，在广西政府的主导统筹下，社会相关机构和企业的支持帮助下，公共体育服务体系建设已初见成效。然在建设过程中仍存在一些不足。以县为基本单位，以基层为重点，以标准化为“底”，探索多元活动组织指导和服务机制，探索体医结合为重要手段建设公共体育服务体系，提供更为多元、公平的标准化公共服务给公民，是缩小城乡差距和地区间不均衡实现均等化的重要途径。