广东省群众性体育赛事发展困境与路径研究*

胡 铂，景怀国

(广东工业大学体育部 广东 广州 510006)

2014年国务院取消商业性和群众性体育赛事审批，2019年国务院办公厅先后印发《体育强国建设纲要》和《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》，多种简政放权措施推动了全民健身热潮的兴起，促进了群众性体育赛事的迅速发展。2017年广东省群众体育工作“十三五”规划的数据显示，广东全省成功举办的各级各类群众性体育活动与竞赛有5000多项次，参与人数超4000万人次，走在全国前列，表明广东省群众性体育赛事正蓬勃发展。群众性体育赛事是体育发展的重要内容，也是全面健身计划健康发展的主要动力[1]，但是在快速发展的背后，体育主管部门缺位错位的问题依旧突出，民间资本与赛事的对接仍缺少有效的机制保障，赛事的增量与质量难成正比。当前，多元主体举办赛事已经成为共识，但是群众性赛事如何整合各方力量，统筹资源协调发展，这一问题亟待解决。本文拟从整体性治理理论视角来探讨广东省群众性体育赛事的发展，破解其发展困境，以期促进广东省群众性体育赛事的可持续发展。

1 整体性治理与群众性体育赛事

整体性治理理论发展至今已有十余年历史，在世界各国范围内具有广泛影响。其有利于解决传统管理中碎片化、部门化、资源分散等问题，促进各个治理主体整体性运作，达到治理目标、手段一致，实现无缝隙治理的目的。随着现代技术的更新发展，Dunleavy等人更是强调整体性治理与信息技术的结合，运用网络简化服务，借助数字技术将服务整合，实现整体协同的治理方式与行政运作[2]。目前，已有少数学者在体育领域运用整体性治理理论分析问题并提出治理建议，主要集中在对体育组织、体育公共服务等方面，对于群众性赛事体育的相关研究仍较为匮乏。群众性体育赛事的治理是我国体育治理体系以及能力现代化建设的重要部分，是实现国家全民健身的战略需求[3]。与竞技体育相比，群众性体育赛事规则严谨性较弱，准入门槛更低，它的主要特点是群众性，因此具有更为广泛的群众基础，随着全国范围内群众性体育赛事审批权限制的取消，吸引了大量民间资本流入到群众性体育赛事中，与此同时有大批社会组织及民间团体参与群众性体育赛事的发展，加快了广东省群众性体育赛事多元主体的发展。当前赛事的管理主体正由政府一元主导向多元协作转变，原有的管理体制已经难以适应现实需求[4]。

以整体性治理作为群众性体育赛事发展的理论框架，有利于实现广东省群体赛事多元主体间联结协作，是完善广东省群体赛事治理结构的必然要求，能够有力推动广东省群体赛事创新发展，保障公共利益的最大化。此外，整体性治理观点对于解决广东省群众性体育赛事当前碎片化问题具有重要意义，有利于推动群众性体育赛事健康可持续发展，契合国家推进群众性体育赛事的发展目标，顺应十九大提出的“共建共治共享”现代治理要求，满足全民健身国家战略的现实需求。

2 广东省群众性体育赛事的现状及困境分析

伴随着广东长期的经济高速发展和全民健身的热潮，广东省群众性体育赛事发展步入了快车道，取得了长足的发展。但是在快速发展的同时，也面临着不少问题，遭遇一些困境。

2.1 政府机构管理分散，纵向协作能力较差

随着改革开放的逐步发展，我国政府职能和角色开始逐步向服务型政府转变，广东省作为改革开放前沿阵地，在政府服务方面一直处于国内前列。根据广东省社会科学院的调查，2018年广东省地方政府公共服务总体满意度得分为74.63分，创十年来最高水平。但是在群众性体育赛事方面，相关部门服务意识仍有待提升，跨职能部门之间政策冲突、职能部门内权责不清等问题依然存在。整体性治理的代表人物佩里·希克斯认为，组织机构应该建立协调整合的联结性机制，保证彼此之间畅通无阻的沟通与合作，实现政策目标和手段的一致性[5]，因此当前政府的职能和角色转变是体育治理的关键，但现有的部门机构依旧以自身部门的利益为主要目标，缺少具有约束力的协调机制与合作空间。2014年群众性体育赛事审批制度的取消后，激发了民众参与体育运动的热情，但是受公安、交通及其他政府有关部门的审批制度、各个部门政策目标、执行方式等因素的制约，群众性体育赛事举办流程渠道仍不通畅，这极大地降低了民间群体赛事举办的积极性。职能部门之间互相推脱责任，跨部门合作不足，阻碍了群众性体育赛事有关政策的落实和推进，导致群众性体育赛事管理碎片化、零散化，最终影响赛事的整体发展效果。

目前广东省的群众性体育赛事仍然以政府部门主导为主，以相关部门或机构为辅，但政府主体赋予这些组织相应的职责和权限不清，导致这些主体依旧处于附属地位，缺少主动权。加上各类纵向部门、机构之间没有形成信息共享的文化，缺少共享信息系统，无法在群众性体育赛事的赛事管理上形成一致的目标。各个组织机构之间的发展目标不同，无法形成利益共同体，最终机构之间的协作仅在部门职能容忍度范围内依据各自的服务能力展开，而部分机构之间同质化明显，最后造成体育机构之间的协作变成有限合作，各自仅承担所在范围内的责任，对于空白或是重叠部分，则发展成为模糊地带，最后无人管理或多头管理。

2.2 赛事供给特色不足，运作模式有待提升

在改革开放之前，体育资源集中掌控在政府手中，政府是体育管理的唯一主体，改革开放以后，随着市场经济的发展，体育资源开始逐步被释放，大众需求开始多元化，但体育市场供给不足的现象日趋严重[6]。随着人们对美好生活的日益向往，健康需求已经成为人们的重要需求，人们参与群众性体育赛事的积极性不断提高。广东省作为人口大省，一方面政府有关部门人力物力资源有限，无法满足群众需求者的巨大缺口，另一方面，各类民间组织、社会团体等又受到相关政策的限制，彼此之间难以展开具体合作，导致群众性体育赛事的供给不足，无法填补当今民众对于群众性体育赛事的需求缺口。除此之外，政府有关部门对于民众需求的群众性体育赛事需求信息无法完全掌握，导致民众需求与政府赛事供给出现断层，当前广东省群众性赛事类别单一，群众性体育赛事依然以马拉松、徒步等传统赛事为主，虽然在足球、乒乓球、篮球等新赛事产品方面有了较大创新，但是仍然不足以满足民众的需求，知名的特色赛点仅有南粤古驿道等几个，在新的体育赛事项目培育上，依旧有待加强。

在民间组织的群众性体育赛事的运作模式上，广东省的赛事制度及运行模式创新性有待提高。群众性体育赛事是一项群众性活动，赛事的开展需要大量人力物力投入，目前广东省现有的几十万名社会体育指导员，主要由各个地区的基层志愿者组成，为各类体育相关活动提供无偿服务，但其专业化程度不足，职能模糊，管理分散，无法有效协助各部门精细指导各项体育赛事，也不能有效监督民间群众性体育赛事的运行。因此仅靠政府供给赛事远远无法满足民众需求，在很大程度上也需要依靠各类民间社会组织、商业机构的共同发展，但是由于缺少完善的赛事机制，民间举办的群众性体育赛事往往应急方案不足，参赛人员人身安全无法得到有效保障；对于比赛过程中出现的公平性问题，缺乏有效的约束和监督机制，赛事公平性欠缺，最终影响民众参与赛事的体验感，影响群众性体育赛事的发展。

2.3 市场调控能力较弱，缺乏法律保障制度

随着赛事审批制度的取消，推进了群众性体育赛事的迅速发展，但相应的市场机制却仍未完备[7]。由于群众性体育赛事涉及面广，覆盖群体多，市场的繁荣需要多方协调共同发展，而当前广东省群众性体育赛事市场上政企关系、政府和社会组织关系有待协调，各级政府部门之间政策目标不一致，影响市场秩序建立，导致群众性体育赛事市场运行规则不完善，当前群众性体育赛事的市场主体权利和义务不清晰，市场监督机制依旧匮乏。在市场经济中，市场在资源配置中起决定性作用，政府主要依靠宏观调控，确保市场整体健康发展。但是在当前广东省群众性体育赛事市场，市场潜力未被全面盘活，现有的市场资源分布不均衡，市场调控能力羸弱，农村地区的体育资源匮乏现象依旧严重，虽然粤东西北地区近几年体育设施覆盖率逐步提高，但是使用率依然低下，导致资源浪费，而珠三角地区对体育场所及公共设施的需求依旧未得到满足，体育资源没有得到充分利用。当前仅仅依靠政府调控，无法有效确保群众性体育赛事良性健康发展，只有政府和市场双管齐下，才能确保群众性体育赛事及安全发展。

让社会组织参与体育治理管理，虽然有利于发挥整合效益，推动体育产业发展，但是由于社会体育组织自身能力不健全，因此无法深度参与体育治理[8]，目前群众性体育赛事发展仍需要强调政府调控，如果任由体育市场自由发展，市场的本性是追逐利润，在资本的逐利驱动下，会导致群众性体育赛事市场发展畸形，丧失群众性体育赛事的公益功能，影响人们群众体育需求的满足以及体育赛事的体验感。法律是政府协同治理市场最有效和强力的手段，但现有法律体系不健全，相关制度不完善，导致群众性体育赛事的运营管理不规范，政府对社会组织、民间团体企业等举办的群众性体育赛事只能采用行政命令管理，稳定性差，持续性较弱，容易引起治理碎片化以及各部门之间协调困难的问题。在赛事中，由于没有相应的制度规范制约，赛事举办方和赛事参与者违规行为无法有效约束，无法确保双方的合法权利，也无法明确双方的义务，出现纠纷不能及时协调解决，影响群众性体育赛事市场的健康运行。

3 广东省群众性体育赛事发展路径

3.1 建立整体性协调组织，打造粤港澳大湾区群众体育圈

体育治理现代化是指政府、市场、社会之间形成一种权责清晰、资源共享、合作共治的稳定关系模式和治理格局[9]，目前我国体育治理正由一元治理向多元治理模式转变，在群众性体育赛事中，政府部门依然在管理体制中占主要地位，因此政府应当充分发挥主体作用，加快政府职能和角色转变，推动服务型政府发展，促进形成“共建共治共享”的现代化治理格局。信息化技术可以有效推动整体性治理发展[10]，当前国家已经取消商业性和群众性体育的赛事审批，广东省应当借助现代信息技术，联合体育、交通、卫生等部门积极建立针对群众性赛事活动的“一站式”服务，简化行政手续。通过主动搭建群众性体育赛事信息化平台，整体协调解决现有群众性体育赛事的多头管理问题，在平台上集中与群众性体育赛事所涉及的有关部门加强联系与合作，共同协商、制订管理办法与服务策略，为群众性体育赛事的举办提供便捷的办理通道，加强各个部门之间的联结与协作。

随着粤港澳大湾区的打造，广东省进一步深化改革开放，加快了与国际接轨的步伐，逐渐成为“一带一路”建设下海上丝绸之路的重要依托。在体育赛事方面有更多机会参与国际经济合作，为群众性体育赛事带来众多机会与挑战。要加快开展粤港澳大湾区群众性体育赛事交流，推动粤港澳大湾区群众体育论坛举办，以粤港澳大湾区为依托，联合举办大型国际性体育赛事、打造粤港澳大湾区自有群众性体育赛事活动，形成粤港澳大湾区的品牌效应，推动大湾区体育、文化、旅游共同发展。打造群众体育赛事培训基地，吸引大湾区青少年、志愿服务者广泛参加，为大湾区群体赛事培养一批懂赛事、能服务、会管理的工作人员。加强各大湾区区域管理机构的上下联动与协作，制订各个地区群众性体育赛事管理所需要的人力资源、物质资源等的协调政策，促进资源共享，建立沟通顺畅的纵向群众性体育赛事服务机制，推动信息共享。同时及时跟进各个地区政策落实情况，建立政策实施评估制度，将评估结果形成报告供各单位学习交流，引导群众性体育赛事管理部门一体化发展，最终形成权责一致、分工合理的整体性管理制度。

3.2 挖掘岭南特色文化，丰富赛事内容

广东省有丰富的历史文化遗产，经过长时间的发展，形成了独具特色的广府、潮汕、客家文化。应当积极组织开展全民健身各项活动，在稳固传统赛事举办的基础上，制定扶持引导政策，积极培育群众性体育赛事市场运营主体，激活市场活力和赛事承办能力，保证赛事产品供给充足。同时充分挖掘广东省历史文化和自然资源，精心打造具有地方特色的品牌活动，将群众性体育赛事与地域文化特色相结合，如继续深化现有的南粤古驿道系列赛事，将南粤古驿道系列赛事经验进行推广，创新性推出具有地域文化特色、能带动旅游产业的特色赛事活动。加强监督职能的建设，发挥政府整体统筹规划能力，大力鼓励民间组织创新赛事内容、参与赛事组织的同时，要确保民间组织举办群众性体育赛事举办的合理合规；同时积极引入竞争机制，激发群众性体育赛事市场多样性，满足群众多元化需求；除此之外，既要保护竞争，又要打击投机行为，促进群众性体育赛事的健康可持续发展。

在丰富赛事内容，创新赛事活动时，要完善赛事运作模式方式。依靠传统赛事运作，容易出现信息不对称及各类道德风险问题。一方面应当促进群众性体育赛事的商业化发展，完善赛事产业链，打造综合性群众性体育赛事生态环境，推动群众性体育赛事多样化发展，构建赛事产品差异化格局，促进群众性体育赛事的创新发展。另一方面，可以借鉴国内外先进经验，以及其他赛事优秀经验运作模式，完善群众性体育赛事运作制度；此外，互联网技术能够提高公共体育赛事服务水平，打造智能化体育服务，可以满足群众多元化的运动需求[11]，应当积极借助“数字+”“互联网+”技术，建立线上赛事服务平台，保证赛事信息透明度，在大众监督下保证举办方和参赛方权利与利益的同时增加赛事知名度。

3.3 建立有效激励和约束机制，加快相关法律法规制定

群众性体育赛事的治理需要政府和非政府社会组织关系的重新表达[12]。社会组织、民间团体、体育企业等是群众性体育赛事发展不可少的部分，在当前群众性体育赛事发展中，应当提升多元主体的社会地位，赋予其更多能力和权限，充分调动多元主体参与到群众性体育赛事的治理和活动举办中；通过政府购买赛事活动、赛事项目招投标、赛事外包等方式，调动社会资源，激励社会力量参与群众性体育赛事的承办，激活群众性赛事体育市场；鼓励各类资质良好，具备能力的机构举办或承办群众性体育赛事，推进群众性体育赛事多样化发展，帮助政府排忧解难，解放政府精力，让政府将更多的资源投入到体育赛事的统筹、协调和指导中。与此同时，还应当加强监督和约束，构建科学合理的评估机制，制定群众性体育赛事举办方与参赛者合理有效的奖励办法，约束比赛过程中多元主体的投机行为，确保赛事的本质不变，保障群众需求及利益。

整体性治理要求治理目标和手段应当一致，统筹资源，协调合作。群众性体育赛事目前是多元治理状态，要将当前管理资源统筹集中，法律法规是最有效的手段。健全的法律制度是群众性体育赛事治理的强有力支撑，也是群众性体育赛事健康可持续发展的根本保障。通过构建健全的群众性体育赛事法律法规体系，维护群众性体育赛事市场运转，打造公平公正的市场运行环境，明确群众性体育赛事市场的运作规则，同时规范市场交易行为，充分保护知识产权，保证市场健康发展。在法律层面做好社会资本参与群众性体育赛事的准入规则和运行规范，引导社会资本参与群众性体育赛事的发展；此外，还应当根据欠发达地区和发达地区资源不均的问题，合理制定法律法规，确保资源分配均衡，提高资源利用率，因地制宜制定相关实施细则，共同促进群众性体育赛事发展的整体水平提高。

4 结束语

多元主体参与群众新体育赛事发展已经成为事实，但是如何管控多元主体，避免多头管理影响群众性体育赛事发展应得到重视。随着群众性体育赛事审批权的取消，及多项政策红利的推动，群众性体育赛事的发展将迎来重大历史机遇，应当及时处理好政府、社会、市场共同参与群众性体育赛事发展的关系，合理配置资源，最终形成整体运作、权责清晰、目标一致的治理格局，激活群众性体育赛事市场，确保群众性体育赛事可持续发展。