四座城 40年

◎ 文 《法人》全媒体记者 吕斌

坚持党的基本路线一百年不动摇 CFP

打开中国夜景地图，会发现北、中、南三个区域格外亮眼。北部是京津为首的环渤海城市群，中部是上海为首的长三角城市群，南部则是港深广为首的珠三角城市群，现在的粤港澳大湾区。

城市群夜晚的亮度，侧面反映出其在全国的经济地位。在三大城市群中，最南端的珠三角城市群，改革开放前既无产业基础，又无传统优势，却在40年时间内实现了经济飞跃，这得益于中国一项独创政策——经济特区。

自1980年中央批准设立深圳、珠海、厦门、汕头四大经济特区开始，中国经济发展揭开了新的篇章，以经济特区为代表，改革开放大旗飘扬在神州大地。

40年来的实践证明，设立经济特区是一项非凡创举，取得了巨大成功。

那么40年间，四大经济特区经历了哪些重大历程？发生了哪些变化？一些开先河之举是如何一步步落地开花的？

四大“试验田”诞生记

经济特区的设立，是为发展经济而作出的尝试和探索。1979年4月，邓小平首次提出要开办“出口特区”，这是经济特区的最早概念。一年以后的1980年3月，“出口特区”更名为“经济特区”，并决定率先在深圳实施。

经济特区以减免关税等优惠措施为手段，鼓励外商投资，引进先进技术和科学管理方法，并在特区内实行特殊的经济政策以及灵活的经济管理体制。“坚持以外向型经济为发展目标”是经济特区鲜明的改革烙印。

“从出口特区到经济特区的转变，蕴含着特殊含义。如果说出口特区仅仅赋予特区出口权，经济特区则有更多考虑。”全国港澳研究会理事、香港城市大学法律学院原副院长顾敏康在接受《法人》记者采访时表示。

首先，20世纪70年代中后期，刚刚走上改革开放道路的中国，亟需做一些先行试验，而“摸着石头过河”的重任，就落在了经济特区身上；其次，强调经济特区，就是从经济改革入手，将注意力集中在经济领域。

深圳成为经济特区，与早期领导人的远见是分不开的。在当时的政治条件下，勇于与资本主义制度下的香港往来，这是中国共产党人对外开放的初步尝试。正是这样的“小开放”直接影响到后来的“大开放”。

1977年11月，复出后的邓小平首站视察便选择了广东，并与时任广东省委负责人探讨了政策问题。

1978年4月至5月，国家计委和外经贸部受国务院委派，组织考察组对港澳地区进行实地调研，并向中央提交《港澳经济考察报告》。其中提出：可借鉴港澳的经验，把靠近港澳的广东宝安、珠海划为出口基地，力争经过三五年努力，在内地建设具有相当水平的对外生产基地、加工基地和吸引港澳同胞的游览区。

1978年12月23日，广东省向国务院报送《关于宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划设想的报告》。1979年2月14日，国务院批复广东省报告，原则上同意关于宝安、珠海两县外贸基地的规划设想。1979年3月5日，国务院批准宝安、珠海撤县设市，成立深圳市、珠海市。

1979年1月6日，广东省和交通部联合向国务院上报《关于我驻香港招商局在广东宝安县建立工业区的报告》，提出由香港招商局在广东宝安县境内临近香港的区域即蛇口公社设立工业区，这就是后来赫赫有名的蛇口工业区的前身。

1979年4月，中共中央在北京召开工作会议。根据邓小平提议，会议决定在深圳、珠海、汕头和厦门划出一定地区试办出口特区。深圳、珠海两地可以先行试办。

1979年7月15日，中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告，决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区。

1980年8月26日，第五届全国人大常委会第15次会议决定：批准《广东省经济特区条例》，宣布在广东省的深圳、珠海、汕头以及福建省的厦门四市分别划出一定区域，设置经济特区。至此，经济特区设立的决策和立法程序完成，中国四大经济特区正式诞生。

思想破局是经济创新的基础

经济特区之所以选择设在东南沿海，是因为那里有着特殊的经济环境和地缘因素。此地靠近港澳，有着众多侨乡，一衣带水的血脉联系，更易吸引外来投资及发展出口经济。此外，在东南一隅的小范围试验，即使失败，对经济全局的影响也不至于太大。

在上个世纪70年代末、80年代初那个特殊的历史时期，单一公有制、平均分配制等观念深入人心，关于“姓资”还是“姓社”的问题是高度敏感的。在当时普遍的观点看来，多元化的分配制度尤其是私有制，是资本主义经济的特征，很多人不愿碰，也不敢碰。

而经济特区的设立，试图在社会主义经济模式和资本主义经济模式两者之间寻找交汇点，在保持社会主义制度的同时，借鉴资本主义经济领域一些发展模式。

除了姓“社”还是姓“资”的讨论之外，特区的设立还存在计划经济体制与市场经济体制关系的讨论。在当时，市场经济理念可不如现在这般深入人心，计划经济仍占主体地位，对于经济体制的根本性改革，令很多人彷徨。

对于可能存在的争论，中国改革开放的先驱者们也做了深思熟虑。首先，执行特殊经济政策的范围被严格限定在几块狭小的地域范围内；其次，改革措施只限于经济领域。改革不会动摇根本政治制度，仅是经济领域的创新试验。

1981年7月，中共中央、国务院批转的《广东、福建两省和经济特区工作会议记要》明确提出，“中国特区是经济特区，不是政治特区。对中国来说，特区是学习与外国资本竞争、学习按经济规律办事、学习现代化经济管理的学校，是为两省甚至中国训练和造就人才的基地。”

实践证明，此举不仅正确，而且效果显著。1987年6月12日，邓小平在会见外宾时表示，深圳已实现50%以上的工业产品出口，外汇收支可以平衡。

“现在可以放胆地说，我们建立经济特区的决定不仅是正确的，而且是成功的。所有的怀疑都可以消除了。”邓小平强调。

当然，任何改革都可能面临阻力，经济特区也是如此，即使在设立并高效运转之后，有关争论依旧持续多年。直到经济改革初见成效，尤其是邓小平1992年南方讲话后，这些讨论得到系统、实践的回应，才逐渐平息。

“经济特区建立 40年来的发展，既是从计划经济走向市场经济的改革与转轨过程，又是融入全球产业链的开放过程，也是资本、劳动等要素不断集聚的工业化和城市化过程。”深圳市社会科学院经济研究所所长董晓远告诉记者。

观念是行动的先导，不少研究者认为，特区的成功，以思想解放、观念转变为逻辑起点。以深圳为例，“时间就是金钱、效率就是生命”“空谈误国、实干兴邦”“敢闯敢试、敢为天下先”“鼓励创新、宽容失败”等思想观念对深圳发展的推动作用不容小觑。

“改革开放 40 余年深圳所取得的成就，说到底不是单纯资源的胜利与资本、技术的胜利，而是观念的胜利与制度的力量。”董晓远说。

法治先行的特区经验

“如何放开手脚”这是一个现实而又残酷的问题。在如今的多数人看来，实施一些外向型经济政策，制定一些招商引资的优惠措施已经极为平常。但在40年前，这需要莫大的勇气和胆识。

1979年的中国，刚刚结束文革的十年动荡，经济形势千疮百孔，集体经济大锅饭的概念依旧根深蒂固，政策破题非一日之功。

董晓远认为，经济特区的特殊政策集中于几个方面：一是产权保护和放开投资领域；二是特殊的税收优惠政策；三是扩大特区政府管理权能。这是促进经济发展的重要制度保障。

在顾敏康看来，“特”的示范作用一直是经济特区的主旋律。以深圳为例，近40年来，深圳创造了500多个“中国第一”和120多项世界首创。这是非常难能可贵的特色示范。

对于经济体制创新来说，在制定政策层面的放权最为关键。各个经济特区成立之后，关于经济领域的一系列创新政策，是改革和试验成功的基础。

深圳夜景 CFP

1980年通过《广东省经济特区条例》后，广东省人大常委会陆续制定、施行了关于特区出入境人员管理暂行规定、特区企业劳动工资管理暂行规定、特区企业登记管理暂行规定、特区土地管理暂行规定、蛇口工业区海关边防管理试行办法等单行法规，法制日趋完备。

1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议通过关于授权深圳市制定法规和规章的决定，正式授予深圳地方立法权。

继深圳之后，1994年八届全国人大二次会议通过关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定。1996年八届全国人大四次会议通过关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、政府分别制定法规和规章在各自经济特区实施的决定。四大经济特区在数年之内，全部被授予地方立法权。

“经济发展需要纳入法治轨道，依法保障经济发展，是市场经济的必然取向。防止政府过多干预市场，更需要法治的创新。”顾敏康说，经济特区被赋予一定的立法权，这是改革特区的经济制度、促进经济发展的最大优势。经济特区立法权的使命和任务就是改革创新，这个权是先行权、创造权、优先试验权，是体制创新、扩大开放、加快发展的主动权。

顾敏康表示，没有这种立法主导权，特区将会被束缚手脚，难以推出新的制度。可以说，特区行之有效的立法创新，也在很大程度上为完善我国法律制度建设，为完善具有中国特色的社会主义法律体系提供了示范作用。

据《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告2017》数据显示，截至2017年，深圳已制定各类法规220个，是中国地方立法最多的城市。

“深圳首创的对于知识产权价值认可的制度激励，已经成为民营企业创新创业的重要保障，对创新创业的激发作用很大。”顾敏康说，深圳深刻理解了“好猫理论”，敢于推行和实践对深圳经济发展有利的措施，喊响了“时间就是金钱，效率就是生命”的口号，把发展效率和质量放在首位。此外，深圳不排外，“来了就是深圳人”，为来深圳投资发展的人士提供同等待遇，更是吸纳人才的良策。

改革开放“排头兵”

按照设立初衷，四大经济特区在我国的地位和作用主要有：一是在体制改革中发挥“试验田”的作用；二是在对外开放中发挥重要的“窗口”作用；三是在自主创新中发挥重要的排头兵作用；四是在现代化建设中发挥“示范区”作用；五是对香港、澳门顺利回归和繁荣稳定发挥重要促进作用。

而四大经济特区的发展，始终伴随着中国改革开放和社会主义现代化建设的步伐，是中国经济伟大变革和突出成就的缩影，同时亦是中国共产党正确领导和社会主义制度优越性的有力印证。

40年来，四大经济特区扮演着探路者、试验田的角色，为中国乃至世界经济创新提供了宝贵经验。在四城经济发展过程中，均有鲜明的民营经济发达的特点，这也意味着民营经济活力在改革与创新的试验中，得到更为灵活的发挥。而实施市场经济和部分私有制的借鉴，正是特区经济迅猛发展的促进因素之一。

其中，深圳在鼓励和帮助民营经济方面做出了榜样。深圳既有华为、腾讯、万科、比亚迪这样的民营大企业，更有数量庞大的民营中小企业。数据显示，深圳中小板和创业板上市企业数量连续14年位居全国大中城市首位，其中90%以上是民营企业。

“深圳作为先行示范区，必然要大胆探索如何优化营商环境和落实依法保护民营企业家的精准立法，继续为全国营商环境优化提供示范。”顾敏康说。

相对而言，四大经济特区的经济发展并不平衡，如今的深圳已一枝独秀，单从2019年GDP来看，珠海、厦门、汕头三城相加的总和尚不足深圳一半。厦门GDP不如省内的泉州和福州，汕头和珠海GDP不如省内的佛山和东莞。与其他省份的经济强市如苏州、常州、无锡、青岛等相比，三城也相差甚远。

标准排名城市研究院院长谢良兵告诉记者，三城在经济发展方面均有交通、区位及机遇的问题。汕头地处粤东地区，交通不便，1991年的行政区划调整令汕头一分为三，成立汕头、潮州、揭阳三个地级市，不利于潮汕地区的经济资源整合，甚至引发同质化竞争。

“厦门和汕头则有点类似，厦门目前的发展形势与利用台海优势吸引台资的初衷相距甚远。而厦门的交通也是近年才有高铁，才真正打通与长三角和珠三角的区域联系。”谢良兵说，与此同时，厦门面积较小，人口较少，且近年来的高房价与其发展水平不匹配，导致人才流失以及对外来人口吸引力下降。

尽管三城在经济方面各有不足，但这并不能磨灭他们在中国经济发展史上的重要作用，正是他们的探索与实践，才使得中国摸索出一套完善的经济发展体系。

特别值得一提的是，四大经济特区在发展经济和探索改良社会管理模式的同时，环境没有受到大的伤害，这是全国很多地区无法比拟的巨大成功，同时也是十分值得各地借鉴的经验。

截至2020年初，经济特区四城均为国家园林城市。其中，深圳是国家花园城市并获中国人居环境奖；珠海则是国家级生态示范区、中国十佳宜居城市、国家森林城市；厦门为国家环保模范城市、国际花园城市并获中国人居环境奖、联合国人居奖；汕头也是国家环保模范城市、国家森林城市。

这一系列与环境相关的头衔和荣誉，彰显了四大经济特区在发展经济的同时，在环境保护领域所取得的成就。

“经济发展和环境保护是辩证统一的关系，都是为了造福人民，满足人民美好生活需要。”顾敏康说，先进的环境保护理念和刚性法律规定，使得特区得以在经济改革与发展之际坚守环境保护底线。更为重要的是，这也说明政府尊重法治，严格依法办事，不唯GDP和政绩，真正做好经济和环境的协调发展。这才是国内其他地区值得借鉴的地方。

时至今日，改革的持续性丝毫未减，四大经济特区设立之后，1988年海南经济特区成立，2010年5月，国家又决定在新疆自治区设立霍尔果斯经济特区和喀什经济特区。此外，还先后设立上海浦东新区、天津滨海新区、北部湾经济区、海南自贸区、粤港澳大湾区等一系列经济创新区域。

于“试错”中前行

特区之“特”，也在试错，可以说勇于犯错、大胆试错，成就了经济特区的今天。

2006年颁布的《深圳经济特区改革创新促进条例》（下称《条例》）第41条规定：改革创新工作未达到预期效果，但同时符合以下情形的，可以免于追究有关人员的责任：（一）改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；（二）个人和所在单位没有牟取私利；（三）未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。

顾敏康认为，经济特区之“特”正在于敢于试错，才能发展。《条例》用法律的形式鼓励大胆创新和试验，这是克服胆小怕事、不作为的最好示范。特区存在的意义就是“先行先试”和“改革创新”，如果没有试错式改革的意识和勇气，“先行先试”和“改革创新”就无法继续下去。

尽管经济方面已经取得很大成就，但经济特区“改革试验田”的历史使命不仅没有完结，而且要成为“先行先试”的典范，也就意味着应该继续对“试错”进行包容和支持。

“希望看到特区在社会治理体制和治理能力改革方面作出更好的示范，可以继续在‘特’字上大做文章。”顾敏康说，特区在一些方面可以做得更好，比如在体制方面的创新可以多做试错研究。

“国家的进一步崛起和强大，需要国有经济和民营经济在相互合作与相互竞争中实现共同发展。”顾敏康说，市场经济讲主体平等，但事实上不平等的情况在各地依然存在。这就是为什么中共中央、国务院要出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的主要原因。

此外，随着经济发展和城市规模的扩大，城市人口迅速增加，政府更应关注打造宜居、易学、易业、易行的现代化大都市，切实解决上学难、看病难、高房价、高租金等问题，才能招来更多人才和投资。

同时，一流大学是一流城市的标配，但一流大学需要一流的管理制度，特区也需要在教育方面加以改革和突破，才能吸引和培养更多服务于特区的优秀人才。

如今，东南沿海的滩涂上早已没了渔家的袅袅炊烟，取而代之的是经济实力誉贯全球的城市群。在一个个面积并不大的城市中，不同的经济发展策略、改革措施和治理模式交相辉映，创新与发展成为这些经济特区内永恒的主题。它们代表了中国改革开放的最前沿，彰显了中国人民的伟大创造，是中国经济的典范，也是世界经济的传奇。