提升政府审计监督治理效能的复合型审计人才培养研究

王玉芳

（南京审计大学教务委员会江苏南京211815）

审计是党和国家治理体系中的重要组成部分，加大审计监督力度和提高审计监督治理效能，是新时代赋予审计尤其是政府审计的基本职责。政府审计不仅要监督国有企业的经营情况，更要关注整个行业领域的资金和要素配置情况，还要重点关注重大民生项目、资源环境保护和可持续发展等内容，对复合型审计人才培养提出了新的挑战。

一、提升政府审计监督治理效能的复合型审计人才培养要求

（一）新时代政府审计的职能定位

传统的审计职能主要侧重于合规性审计和绩效审计，即基于委托代理关系，通过独立公允地履行信息披露和审查监督等职责，使委托人和代理人之间的信息更加透明，并对代理人是否充分有效地按照委托人的意愿履行职责做出判断，在保障和提升委托人利益的同时，也充分保障了代理人的利益，这也是社会审计机构承担的基本职能。对于政府审计来说，主要是基于国家或政府的意愿，从保障公共财政资金和提升经济资源配置使用效率上履行合规审计和绩效审计职能。显然，审计的基本职能在参与国家和社会治理的广度和深度方面相对不足，有待于从提升审计监督治理效能上有效扩展审计的职能定位。

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。审计机关要依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉。决定审计职能贯彻落实的关键因素，在于掌握现代审计技术方法、同时具有审计和被审计行业专业知识的复合型人才。面对当前复合型审计人才数量不足和欠缺被审计行业专业知识等问题，有必要从完善审计学科体系、推进审计与相关专业的深度融合、加强境内外合作培养和多部门联合培养等方面，加大复合型审计人才的培养力度［1］。

（二）提升政府审计监督治理效能对复合型审计人才的需求

作为对坚持贯彻党的大政方针和法规制度执行情况的独立监督机构，政府审计同样需要高素质的复合型人才，以及坚持以人民利益为中心的高素质专业队伍。政府审计既要对领导干部经济责任进行全覆盖监督，还要对国有企事业单位经济要素的配置情况进行全覆盖监督，一方面需要大量的复合型审计人才，以充分满足审计全覆盖的基本要求；另一方面，政府审计要从绩效审计角度入手，基于建设性的服务理念，对公共财政资金和生产要素的配置使用绩效进行综合评价，这就要求审计人员掌握被审计领域或行业的专业技能和知识，否则审计职能只能停留在初步的合规性审计，而不是较为复杂的绩效审计，更无法对财政资金和生产要素配置情况提出有效的改进建议。随着被审计行业知识的发展，复合型审计人才还应不断更新自己的知识储备。

（三）复合型审计人才的培养要求

复合型审计人才培养需要满足四个基本要求：一是坚持党对一切工作领导下的以人民为中心的依法审计监督理念，政府审计监督必须更好地促进被审计对象经济资源要素的使用与配置，始终围绕以人民利益为中心，如果偏离了这个中心，就无法真正提升政府审计监督的治理效能。二是合理扩大高校审计人才培养规模并不断提高人才质量水平，无论是政府审计还是社会审计或内部审计，合规性审计都只是最基本的监督内容。审计必须具备充分挖掘经济社会运行中各类风险隐患的能力，审计人才的培养必须在满足数量要求的基础上不断提升审计技能。三是加大对既精通审计业务又熟悉被审计行业特点的高素质复合型人才的培养力度，只有熟悉并深入了解被审计行业的风险内容，才能有效揭示风险隐患，并提出建设性的审计整改意见，将审计监督职能充分前置到事前审计阶段。四是熟练掌握和利用现代科技手段，具备揭示复杂风险隐患和促进经济高质量发展的胜任能力。复合型审计人才要满足以上基本要求，同时掌握审计知识技能、现代复杂审计技术和被审计行业的专业知识，这是未来培养高素质审计人才的基本方向。

二、复合型审计人才的短板

（一）高素质复合型审计人才总量不足

受制于审计机关和国有企事业单位编制的影响，政府审计人员和具有政府审计背景的内部审计人员数量严重不足，已成为制约高质量审计全覆盖的短板。我国既是经济总量位居世界第二的经济大国，也是正处于实现经济高质量发展转型期的社会主义国家，经济社会审计监督的工作量很大，需要更多的高素质复合型审计人才。一方面体现在开展对公有制经济资源和财政资金的全覆盖审计监督的审计人才不足；另一方面体现在我国是以人民利益为中心的人口大国，不但民生资金规模大、项目数量众多，而且对在不同所有制经济体就业人员的权益保障进行审计监督也需要大量的审计人才。当前以社会审计和内部审计为主的审计专业人才培养方案导致政府审计人才的供给总量偏少，政府审计人员依法履行审计监督全覆盖的工作压力较大［2］。政府审计全覆盖要求不能像内部审计和社会审计那样根据审计人员的数量和能力开展选择性审计，也不能选择性规避风险，对政府审计人员的数量和能力提出了更高要求［3］。

（二）知识技能结构无法充分满足新时代政府审计工作的要求

当前我国高校的审计人才培养主要是基于会计学科知识体系在审计专业上的细化扩展，培养的审计专业人才缺乏被审计行业的专业知识技能，难以深度把握行业术语和被审查指标的内涵，难以深度揭露专业性较强的违规行为、充分揭示行业风险隐患。很多技术类行业的审计工作依然停留在合规性财务审计上，在一定程度上限制了审计监督的广度和深度，促进经济高质量发展和深度揭示风险隐患等高层次审计业务能力亟待加强。审计监督越来越强调在合规性基础上的绩效审计，以及服务型审计机关建设，如果没有与被审计行业对应的专业知识，那么就无法真正实现服务型审计［4］。当前我国培养审计人才的学科定位和知识结构显然无法充分胜任新时代的审计工作要求，大量的审计工作侧重于政策跟踪审计和合规性审计等初级内容，无法充分揭示经济社会运行中隐蔽性更强、形成机制更加复杂的风险隐患，对诸如高新技术企业、医疗卫生和金融投资等专业性很强的行业的审计，通常需要购买大量的专业技术服务，不但审计成本显著增加，还面临着如何有效控制专业技术服务购买风险等新的风险，在一定程度上影响了审计质量和审计风险的控制，可能会导致审计结果不完善和无法真正做出公允性审计评价等问题。

（三）缺乏与构建人类命运共同体相适应的复合型审计人才

我国既是世界第二大经济体，也是全面深化改革开放的对外贸易大国。目前在构建人类命运共同体的经济往来中，尚缺乏与全面开放新格局相适应的国际化审计人才，也就是熟悉境外投资所在地区政策法规和行业监管规则，从而能够充分揭示境外投资风险隐患的高端审计人才。随着以“一带一路”倡议为经贸交流平台、坚持引进来和走出去并重的全面开放格局的形成，未来更加需要具备国际视野和保障境外投资安全的大量国际化审计人才。当前我国高校相对封闭的模式培养出来的审计人才，难以充分胜任境外投资审计监督工作［5］，难以保证境外国有资本的安全和提高经营业绩。当前对我国大量境外国有资本的审计监督，主要依靠企业的内部审计，缺乏向所有境外国有资本所在国派驻政府审计人才的能力，而且现有审计人才在专业知识结构上欠缺国内外相关政策法规，尤其是境外国家或地区的政治、制度和文化习俗。我国境外资本既要关注经济效益，同时要更加关注对所在国的社会责任，在推进国家经济合作的基础上，构建人类命运共同体，显然这对熟悉境外审计知识技能的审计人才培养提出了更高要求。

三、提升政府审计监督治理效能的复合型人才培养模式

（一）通过完善审计学科体系加大复合型人才培养力度

当前我国的审计学科定位，依然按照传统模式放置于会计学科之下，限制了审计专业和审计课程的设置，审计人才的培养重心放置在基于会计科目和管理会计的合规性审计上，过度关注会计账户和财务报表审计，提升审计监督治理效能的相关专业课程设置受到了很大限制，在人才培养方案上难以适应政府审计职能定位和业务监督要求。当前，对于如何提升审计的学科级别还存在一些争议，本文建议将审计学科从会计学科中独立出来，与会计学科平级或者提升为管理门类的一级学科，可以为审计更好地优化专业机构和人才培养方案留下充足的空间和学科自主优化设置权，在一定程度上有助于完善审计人才专业知识结构。应重构与更好发挥审计监督治理效能要求相适应的复合型审计人才培养学科体系，全面建成覆盖经济社会各行业的专业审计学科群［6］。将审计学科上升为一级学科，通过设置与审计技术方法、行业专业知识结构等相匹配的审计专业或培养方向，将显著改善审计专业队伍的知识结构体系，进而提升审计人才的复合型专业知识技能，更好发挥审计的监督职能，提升政府审计的监督治理效能。

（二）跨专业多路径并进的培养模式

相对于更加复杂的专业审计，要完全依赖审计专业向各类学科延伸，显然存在很多制约，尤其是理工科和高端科技行业，以及大数据和复杂智能系统等现代化审计技术，对于文科背景的学生来说很难掌握。因此，基于复合型审计人才培养的迫切需求，应将现行以审计专业平台进行的人才培养，进一步扩展到从理工科延伸到审计学科。在现行审计人才培养模式下，比较可行的办法是跨专业多路径并进的培养模式，一是将审计课程纳入相关专业人才培养方案，二是在审计专业中开设关联行业审计方向，尤其是在审计专业基础课程中增设风险管理等课程，提高审计人员充分揭示风险隐患的胜任能力。文理学科之间融合衔接深度和广度的提升，可以进一步优化审计专业队伍知识结构，也有助于更好地组建审计团队，实现专业知识与技能的互补。在审计专业和被审计行业相关专业人才培养模式相对成熟的情况下，通过二者的交叉培养，可以在短期内快速补齐复合型审计人才的短板。尤其是要抓住当前教育部继续开展第二学士学位的培养机遇和政策支持，推动跨门类、跨学科和跨专业的复合型审计人才培养，加大高素质复合型审计人才培养力度，并通过相应的就业支持和优惠政策，通过公务员招考、企事业单位入编和人事代理等多种途径，将这部分复合型人才吸纳到政府审计工作中来。

（三）走出去与引进来的双向培养模式

尽管在国际上审计有着统一的行为准则和基本原则，但是由于不同国家之间的文化背景、政策法规都不相同，世界经济联系越密切，就越需要具有国际背景的高素质审计人才。因此有必要采取走出去与引进来的双向交流人才培养模式，以当前会计和审计等国际人才班为基础，适度扩大具有国际视野和业务能力的高素质审计人才培养规模。从对应国家的留学人才中，在既有的专业知识基础上增加审计专业知识技能培训，就可以培养出更具实践能力的专业人才。此外，还可以引进高层次留学人员作为外派复合型审计人才，从事我国境外资本和国有资产的审计监督工作。通过引进来与走出去相结合的培养模式，能够弥补政府审计在外向型高素质审计人才供给能力上的短板，有助于提升政府审计对境外资本的监督治理效能。

（四）院校与审计机构的联合培养模式

审计是一项实践性非常强的业务，人才培养也应该坚持应用型方向。为了提高人才实践能力，应该进一步完善高校与审计机构、行业部门联合培养复合型审计人才的协同机制，使审计人才具备丰富的审计实践经验，更好地掌握行业审计的业务实践技能，为更好履行审计监督职责打下扎实的技能基础。在具体的培养过程中，可以选取校内教师与校外教师相结合的模式。校内教师主要阐明审计的规范路径，校外教师则结合具体的审计业务，有针对性地展开实践教学。通过地方与院校的联合培养，加快审计专业人才的实践能力提升，尽快适应更好发挥审计职能的多专业交叉审计工作。当前我国以专业审计硕士的方式培养的政府审计人才规模不断提高，但专业硕士通常只有两年的培养时间，因而在其掌握审计专业知识技术的同时，与审计机构的审计业务相结合，通过积极参与审计项目，尽快适应审计工作，并从审计实践中进一步强化审计理论和专业技能，可以有效推动复合型审计人才的培养速度，从而克服政府审计在行业审计监督上的短板，提升政府审计监督的治理效能。

近年来，我国民生保障力度和水平都在不断提高，进而对政府审计人才的数量和知识结构提出了更高要求，应多路径加快复合型审计人才培养，提升审计监督和服务效能。在当前复合型审计人才短缺的情况下，既要通过不同门类、学科和专业的交叉培养，尽量在短期内输送大量审计专业人才，也要在中远期尽快完善审计学科体系，更加系统和规范地培养高素质复合型审计人才，不断提升政府审计监督治理效能。