纪检监察机关的内部监督价值及策略探析

刘云龙

摘 要：纪检监察机关是反腐工作的专职机关，作为反腐工作的主体其监督权力相对较高，这容易引发反腐监督主体自身的监督漏洞，对此纪检监察机关必须加强内部监督，以解决“灯下黑”的问题。我们着重探讨纪检监察机关的内部监督价值，结合现阶段纪检监察机关内部监督制度及其实践问题及成因，提出针对性的改革策略，以期为各级纪检监察部门的内部监督工作提供参考。

关键词：纪检监察;内部监督;问题;优化

十八大后从严治党、反复倡廉工作力度不断加大，纪检监察机关的独立性与权威性不断提升，这虽然有效提高了纪检监察工作的严肃性和约束作用，但制造了党内监督问题，例如极个别纪检监察干部受利益驱使，对腐败现象视而不见，甚至与当事人合谋。因此，纪检监察机关内部监督制度的发展与完善迫在眉睫。

一、纪检监察机关内部监督的基本价值

从反腐工作发展的角度来看，纪检监察机关发展内部监督制度有以下两个方面的突出价值：

第一，维持反腐斗争主体的组织纯洁性。反腐工作本质上是对公权力的有效监督，其能够协调政府与社会之间的关系，保证人民群众对于党和政府的认可与支持。人民群众的认可和支持，不仅仅来源于纪检监察机关发现的违法违规案件的数量，更来源于纪检监察机在调查、发现和处置腐败问题时的公正与公平态度。当反腐主体内部出现腐败问题后，其在反腐工作中就有可能出现漏查、差异化对待等问题，而限制反腐工作的有效性，并对对反腐工作的发展制造诸多障碍，内部监督则能够有效规避此类问题，从而保证反腐斗争主体的组织纯洁性，以保障人民群众对其的认可和支持。

第二，保障执纪执法职能的妥善落实。纪检监察机关本身负责对党和国家纪律法规的落实和执行责任，其中不仅包括警示、约束责任，也涵盖了监督执法行为，当纪检监察机关内部存在腐败问题时，由相应责任人负责的部分执行工作会出现不充分执行、错误执行等问题，这必然会限制执纪执法工作的效力，难以通过纪检监察工作在党内和政府机关内部形成有效的警示效力，也就无法充分发挥纪检监察工作在腐败的预防、治理等方面的作用。

二、纪检监察机关内部监督的问题

从实践角度来看，目前我国各地区纪检监察机关内部监督制度仍在发展阶段，多数省级纪检监察部门的内部监督制度建设成效较好，但市级、区级、县级纪检监察部门的内部监督制度建设还有不足（多依赖上级监督），具体表现为以下三个方面：

第一，内部监督和制约机制相对薄弱。目前我国绝大多数基层纪检监察部门都设置了不同形式的内部监督方法，但一般与人事管理、党建工作等相结合，比如多数基层纪检监察机关内部会开展常态化谈话制度，或在干部队伍建设相关的实施办法中明确规定内部成员间的互为监督方案。当然也有少数纪检监察部门会制定开展内部廉政风险排查、监督和防控的工作方案，但此类方案大多只提供了上级领导或部门对下级工作人员的监督和调查方案，规定了同级之间的监督模式，而在下级对上级的监督以及横向监督的操作流程上缺少明确规范，不利于内部监督的有效落实，尤其会影响纪检监察机关领导干部违规行为的监督和检查效果。

第二，机构设置不利于实现有效的内部监督。一般组织内部监督通常需要多个部门的共同参与，如果组织内部部门数量较少且部门之间的合作关系较弱时，内部监督的效果也会大大下降。以区级和县级纪检监察机关的机构设置来看，其本身的行政级别相对较低，且部门编制数量相对较少，所以在内部部门设置中通常会采用单一岗位多职能责任的配置模式，这导致基层纪检监察机关的内部部门数量相对较少，这种情况下内部成员内部监督中投入较大经历，而且同级之间的监督以及下级对上级的监督都有可能面临报复风险，这都会限制内部监督的执行效果。

第三，部分领导的权力过大导致内部制度约束的效力不足。基层纪检监察部门中领导干部的权力相对较高，这是近年来我国反腐工作力度不断加大、纪检监察体制改革造成的一种特殊问题，其本身是为了向纪检监察工作提供更高的便利性，但同时也带来了纪检监察干部自由裁量权过大、不规范化执行的问题。而在纪检监察机关内部的职级体系中，机关最高领导干部掌握所有下级成员的提拔晋升和绩效评价的权力，这在很大程度上限制了组织内部对这类领导干部的约束效果。

三、纪检监察机关内部监督问题的成因

从根本上来看，纪检监察机关内部监督的问题虽然可以通过制度改革来解决，但仍需找到根本原因，制定更高效的解决方案。导致上述，内部监督问题的原因主要有以下三个方面：

第一，纪检监察机关内部监督机制的发展未能有效突破“自我監督”的主体限制。任何组织的内部监督都有可能因监督机构的权力而受到限制，而在保证内部监督机构权力的条件下又有可能引发新的监督主体违规风险。因此，内部监督必须与外部监督互相配合，但纪检监察机关有一定的特殊性，其本身是党政体系的主要监督主体，外界对其监督的难度相对较高，这导致纪检监察机关内部监督机制的建设始终停留在以自身为监督主体的层面上，难以有效提升监督的有效性。

第二，纪检监察体制改革仍处于探索期，因顶层制度设计问题导致了机构设置不利于内部监督制度的发展。我国纪检监察体制改革从2017年开始全面试点，从2018年开始全面推广和执行，截止目前我国纪检监察体制改革的时间相对较短，组织结构和职能分配等工作尚未完全稳定，这对于纪检监察制度的完善工作造成了一定障碍。具体到现实中来看，目前我国纪检监察机关内部主要是指三类监督部门，各级机关基本沿用这一部门分类设置，缺乏组织细化设置的意识，限制了组织结构的优化质量。

第三，领导干部的权力有突破内部制约制度的可能性，同时纪检监察权力的执行规范性约束条件有所缺失。在纪检监察机关内部，官员权力较大时必然也会产生较大的腐败风险，只是与一般党政机关相比纪检监察部门领导干部的纪律意识相对更强。但不可否认的是，纪检监察干部也不可能是完全的“理性人”，在特殊情况下也有可能出现权力寻租行为，这就导致了领导干部的权力有可能突破制度限制。此外，纪检监察工作主要对外，重点在于发现其他机关的腐败问题，而在内部工作管理中通常为了追求效率、质量，不过度强调工作方法、流程的标准化，例如部分机关制定的文件描述不清晰、操作性步枪，这也会对纪检监察内部监督制造了阻碍，难以保障内部监督的有效落实，会进一步对领导干部的违规行为创造漏洞。

四、纪检监察机关内部监督发展的优化建议

针对上文分析中总结的纪检监察机关内部监督问题及成因，本文对基层纪检监察机关内部监督体系建设提出如下三点建议：

第一，针对纪检监察机关内部监督主体的局限性，建议充分强化同级人民代表大会以及党委对纪检监察机关执纪执法工作的全面监督力度。首先人民代表大会又成立专业的执法检查队伍，定期对纪检监察机关在查处案件和执纪执法的过程进行调查和评估，将评估结果向人大代表进行公示，是纪检监察部门受人民代表大会的有效监督;同时人民代表大会成立的执法检查队伍，可向上级纪检监察部门提交其收集的结果，辅助上级机关对下级纪检监察部门的监督。其次同级党委应充分落实对同级纪检监察部门的监督责任，考虑到党委在对纪检监察机关进行监督是存在一定的操作难度（比如不能参与和干涉纪检监察部门的部分调查、执法工作），建议党委在监督工作中仅对纪检监察机关的合规执行情况进行监督，有效约束纪检监察机关的权力行使过程，但不应对其正常的执纪执法工作制造障碍。

第二，针对当前纪检监察机关机构设置等问题，建议中央部委及早完善纪检监察机构设置方案，优化内部监督机制的构建条件。首先，应当通过立法或制定政策的方案来明确纪检监察部门内部监督的标准和依据，工具体的方向和目标指引。其次，应及早完善纪检监察机关内部监督的机构设置与责任配置机制，广泛听取各类监督部门、专业研究者的意见，妥善设计完善的组织结构设计模式，确保纪检监察内部监督的有效运行。最后，应建立更有效的内部约合苏机制，如建立明确的自下而上的监督制度，分析相应监督工作的执行障碍和问题，制定更具可行性的操作流程并建设相应的监督渠道;又如建立轮换监督制度，避免内部监督主体长期掌握监督权，限制因此进行权力寻租的条件。

第三，针对领导干部的权力约束不足等问题，建议基于“三不”建立更有效的紀检监察干部违规行为预防策略。重点强调“三不”中的“不想腐”，即保障纪检监察干部的物质和精神需求等，有效降低其腐败动机;同时强化“不敢腐、不能腐”的内部约束机制，加强内部警示，提升干部的自我约束意识，做好重点违规防控，使领导干部不能获得违规机会。由此全面控制纪检监察干部的违规行为，进而更有效地约束其权力。

[参考文献]

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