全面深化改革对园区发展的影响分析

陈璐

摘 要：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是十八届三中全会通过的重大决议，涉及到的经济改革直指深水区，必然从以前的帕累托改进过渡到卡尔多-希克斯改进，对过去优先经济发展的片区园区来说，全面深化改革意味着从原来的躺着享受政策福利，到现在的创新制度供给，改变固式思维才能解决有序发展的难题。本文就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》分析全面深化改革对于园区发展的影响，引导园区通过制度有效供给，展现在新时代应被呈现的转型之路。

关键词：全面深化改革;园区;良性发展

经济改革的重心在于市场化改革，而市场化改革的重点在于要素市场化改革，园区的发展模式与传统的政府机关事业单位不同，兼具政府行政职能的同时要提前布局经济产业的发展，因此创新发展方式，市场化要素分配是必不可少的。在要素市场化改革过程之中，供给侧的四大要素必不可少，包括資本、劳动、土地和创新，这四大要素的关键来源仍然在于制度创新，因此研究分析《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对园区的发展影响，是有重要意义的。通过以下的影响分析，可以看出制度对于要素配置的改善起到了较大的引导作用。

一、全面深化改革对于园区土地制度的影响

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收

益。”①

收紧“地根”，意味着地方政府“土地财政”的终结。其一是土地用途管制和规划控制更加严厉，一切不符合土地用途管理要求、不符合发展规划的用地请求将很难获得批准。其二是城市国有土地和农村集体土地同等入市，同权同价以后，土地征收难度加大。其三是征收成本上升，既使群众同意将自己的土地使用权出让给政府，征地补偿成本也将节节攀高。项目不是空中楼阁，总要落地，不能提供土地的园区要谈发展是无法想象的。其四是征地行为的后续问题将成为一道大门槛。改革的要求是建立“兼顾三方的土地增值收益分配新机制”，原来在征收集体土地以后再挂牌出让，中间有个较大的差价，这个差价可以在弥补了征地及安置成本以后还留下一些利润，增加地方政府的财政收入。新的土地增值收益分配机制意味着参与这个利益分配的人和机构越来越多，每个参与分配者要分配到手的收益要求越来越高，很容易出现“劳神费力不赚钱”的结果。综上所述，土地制度的改革方向仍然是朝着深化改革的深水区迈进，对于原来土地的收益水平大多由本级财政统筹向兼顾各方增值收益方面改变，同时以土地过度金融化和过度信用化的趋势将发生改变，有利于规划用地的合理性和非行政区划的施政向导。

二、全面深化改革对于园区创新引领制度的影响

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“深化科技体制改革。……健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。建立产学研协同创新机制，强化企业在技术创新中的主体地位，……激发中小企业创新活力，推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革，……探索建立知识产权法院。打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。”②

这项改革的目的是要推动全社会形成创新活力，激发企业的创新主体作用。创新才是发展的最终出路。但是长期以来，企业研发创新的积极性并不高，一方面是企业更愿意采取稳健策略，按照现有的成熟技术生产产品，巩固已有的市场份额。另一方面，企业创新还受到诸多外部制约因素制约：一是现有人员与设备不足，若全由企业自己添置的成本过高，若企业没有研发活动的时候会造成资本闲置，现金利用率不高，过多的囤积在利用率不高的设备上属于浪费，因此不愿创新;二是研发的条件不一定具备，由于每项研发活动的具体领域不一样，有的领域已经有许多人在研发，并且已经取得成果，还实行了知识产权保护，企业担心研发投资容易打水漂，因此不能创新;三是研发可能面临知识产权纠纷和法律诉讼，一旦发生知识产权纠纷，就要进入旷日持久的法律程序，让很多企业管理者心力焦瘁，因此不敢创新。凡此种种的原因，使得很多企业不能创新、不愿创新、不敢创新。改革对创新做出部署，意味着供给侧的重点突出。关键在于要创新体制机制让企业敢于创新、愿意创新、有创新能力。现代创新的关键领域一者在于企业的研发部门与设计团队，一者在于高校与研究院所的专家团队，这两者在我国过去长期是处于割裂的关系，一者为利润做创新，一者为科研成果做创新，结果造成了企业团队攻关克难时间线较长，造成成本居高不下，而专家团队则属于非营利团队，专注于本领域内某一关键环节不断的循环的实验与得出结论，实验结果较多的存在于书本与论文中，但是成果转化成实践的仍然过少。所以建立产学研协同创新机制是链接两者的关键，也是打通过去体制机制阻梗的有效良方，其中的关键仍然是要推动要素市场化。

三、全面深化改革对于园区治理制度的影响

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”和“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。”③

放权才能让利。行政审批既是市场监管的重要手段，同时也是造成垄断的必然条件。中央放开行政审批的改革决定，坚持实行放管服制度的改革，就是要让非公经济有更大空间施展拳脚，一些领域简化审批程序，甚至完全不审批了，会提高市场效率，有效消除垄断。同时推动各级政府压缩编制，把权力卷进制度的笼子，这是有效发挥市场在资源配置中起决定性作用的重大措施。但是，不审批了，可能一些领域就缺少了一道把关的程序，一些部门手上就没权了，没有审批权的监督和管理要按照什么模式来运行，能不能执行到位，管不管得好？不审批了，就不要那么多人了，可能出现裁减工作人员，尤其是临聘人员，其他在岗同志的工作强度就会加大，这对极个别的同志来讲能不能接受，能不能坦然面对？这需要长期以来对于园区工作人员的工作性质与工作重心进行有效的引导观念的改变。园区在全面深化改革的背景下，竞争的重点是要实现理性回归，回归到不靠优惠来吸引投资，要靠优势产业基础和优质部门服务来吸引投资。什么是优质部门服务，怎样才能做到优质部门服务，是各地园区必须厘清和认真实践的新课题。这是政府基于过去的行政职能包括审批的权限的放大，到现在的治理效能提高的转变，服务型政府的真正落实。

四、全面深化改革对于园区考核综合评价制度的影响

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”

地方经济发展离不开劳动、资本、土地和创新这供给侧四大要素，园区发展也不例外。在三十多年改革发展后的今天，转变发展思路，调整发展策略，努力探索一条节约高效的“两型”发展道路是全体中国人民不容回避的选择。只有进一步通过改革，切实调整完善对各级地方政府发展政绩的考核评价体系，才能遏制住一些地方“没有条件创造条件也要上”的发展冲动。只有大幅度增加资源消耗、环境损害等指标在考核中的比重，把发展与人民群众的经济收入、健康状况等事关生活质量和区域可持续发展的指标紧密联系起来，才能实现“发展”的本质回归，使发展真正惠及全体人民，发展成果由人民共享。发展是一种政绩，我们一般以地方经济发展所取得的成就来评定一届政府为人民所作的贡献大小;但政绩绝不简单等同于经济发展，如果经济增长、城市面貌改观的背后是民怨沸腾和矛盾迭出，那就背离了“为官一任，造福一方”的主旨，这是部分政府官员忽视的关键而造成错误决策的后果。发展园区经济既要实现经济增长，城市改观，更要造福人民群众，推动社会发展前进。十八届三中全会的改革决定正是看到了以往园区发展中的乱象，着眼于调整改变园区发展模式，变靠土地发展为内生发展，变重物质形式为重人民福祉，变单一指标衡量为综合考核评价，实现“发展”的本质回归。

综上所述，园区发展必须深耕于实体经济，关注并引导园区内产业升级，通过有效的要素配置来达到资源的有效配置，促进市场经济的进一步繁荣，这对于在经济下行期，改变经济发展方式和解决经济结构性矛盾提供了有效的參考路径。

[注释]

①②③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.

[参考文献]

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（全文）[EB/OL].国务院新闻办公室网站http：//www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228_1.htm.

（作者单位：中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）