“上有政策、下有对策”的生成机制与改进路径

于晴　张毅

【摘要】“上有政策、下有对策”具体表现为象征式执行、增添式执行、替换式执行、选择式执行、机械式执行等，是行政组织绩效产出与目标不匹配或者偏离的结果。目标偏差会造成基层治理效率低，修正目标偏差需要多措并举，确保目标在基层不走样、不偏离、不变质。

【关键词】基层治理 目标偏差 制度执行力

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

习近平总书记指出：“制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”然而在基层政府治理实践中，“上有政策、下有对策”的现象依然存在，严重影响了政府公信力和治理效能。如何有效克服目标偏差，消除象征执行、变通执行、加码执行的内生土壤，提升政府公信力和治理有效性，是一项重大而紧迫的时代课题。

“上有政策、下有对策”的生成机制

随着我国治理重心的下移，基层中存在的“有令不行，有禁不止”现象成为制约制度执行力和制度效能的重要因素，具体表现为象征式执行、增添式执行、替换式执行、选择式执行、机械式执行、抵制式执行等。目标偏差是对这些现象的概括，即行政组织的绩效产出与上级下达目标之间的不匹配或者对目标的偏离。目标偏差产生的原因是多方面的，包括政策目标设置不当、财务约束以及政治压力等，偏差的生成是多因素共同作用的结果。

政策目标设置不当，基层组织执行失据。政策目标是基层组织行动的依据，目标设置需要考虑到目标是否能够被基层正确理解以及是否符合基层的执行意愿和能力。常见的情况是政策目标通常只有原则和远期目标，在层层下达過程中，也并没有在各个地方颁布的细则或者实施办法中呈现考核的结果或者可以量化的指标。基层政策执行过程中，如果缺乏明确的目标和事后考核标准，就会导致执行自由裁量权过大、评价口径过大而无法保证政策执行的效能。最终与政策初衷背道而驰或者成为变通执行的借口。

虽然公共部门的目标需要一定的模糊性，这主要是有助于上级部门把握全局，容纳各地的多样化执行条件和执行环境差异。由于人口规模庞大、地理幅员辽阔，国家治理体系也呈现出大国治理的特征，即政府规模庞大、层次纵深，同级别的横向差异也呈现出较大的差异化。因而自上而下的目标设置保持一定模糊性有助于保障基层政府拥有一定的自主性。但政策目标设置需要在原则性和远期目标与具体执行目标指标上保持一定的张力，既能够给地方提供一些自主性，也要有效设置目标，约束基层在执行上合理量力实施。

财务资源不足，诱发变通性执行。组织所面临的资源约束是政策执行的限制条件，包括人力、财力以及信息等。但通常财务资源约束是最基本的，财务资源的有限性决定了组织目标达成的上限，限制了组织实现绩效的能力。但是我国基层组织通常只有事权无财权或者与政策目标相匹配的财务资源下沉不够充足。在自上而下的政策执行压力以及绩效考核为基础的晋升机制驱动下，通过行政发包、层层摊派的逆向软预算约束来推动政策执行就成为一些地方的变通性选择。这种自上而下层层摊派的任务对每一级组织来说，其目标都超出了组织原本的资源能力，使预期的政策绩效近乎不可能完成。在向下摊派的过程中，基层组织在财务资源不充足的情况下，就会以各种方式来应对上级下达的任务，既包括积极意义上的政策变通和创新，也包括消极意义上的应付和形式主义。政府可以通过与社会力量比如基金会合作来完成社会治理的任务，但也有一些基层组织会通过把政策目标置换为更容易实现的指标等方式来消极化解基层财务资源不足的问题。将不合理的目标强加于组织，必然会出现目标偏差。

激励扭曲导致执行困境。基层组织是国家与社会的衔接点，基层组织面临与其他层级政府组织一样的政治压力与激励。这种压力与激励对于组织运作必不可少，但过度的压力可能会引发基层组织压力弹性疲劳，激励错置反而会导致目标偏差。为了能够给下级的政策实施施加压力、保障实施效果，上级在布置工作任务和组织目标时，与之相配套的则是责任追究机制。由于权力末梢追于问责压力可能会以“变通”或“共谋”的方式执行被上级加码的工作任务，导致了大量的政绩工程。如扶贫工作中以“脱贫军令状”的方式推进工作，但个别地方反而出现了数字脱贫、利益交换、以点带面等扭曲扶贫工作的现象。

修正基层目标偏差的具体路径

目标偏差会造成基层治理在政策执行上的低效率和资源浪费。修正目标偏差需要多措并举，使政策目标在上下级的互动中保持合理的清晰性，提升事权与财权的匹配程度，激励地方政府通过协同机制促进创新，完善责任追究机制，确保目标在基层不走样、不偏离、不变质。

优化组织激励制度，提高目标清晰性，以多元化的评价指标取代集中的量化指标。明确组织目标有利于减少组织目标的解释空间。在明确组织目标和优化组织激励制度时要尽可能以多元化的指标去衡量组织绩效，并将物质、精神两个层次的奖惩制度和职务变动激励相结合，避免粗暴地采用单一化的量化指标。多维度的政绩考核制度对于扭转为官不为等行为具有积极意义，有利于组织绩效的保持和提高。

在坚持实事求是原则的基础上提高基层组织资源禀赋，为绩效达成提供资源保障。一方面，在贯彻重大方针政策时要根据地方基层具体资源条件和地方实际进行任务分配和目标设置，以地方资源条件为限，坚持实事求是原则，避免脱离实际的“放卫星”式政策目标;另一方面，在基层组织建设的过程中要注重对组织资源禀赋的开发和建设，提高基层组织资源能力和资源利用效率，赋予基层更多资源动员能力和渠道;同时，上级组织在任务分配过程中也需要尽可能为下级组织完成任务提供一定的财政等方面的政策资源支持，以提高基层组织的政策执行能力，而不应盲目摊派任务和责任。

为基层组织赋权增能减负。以压力型体制为特征的组织目标分解分配落实的过程能够在相当程度上提高下级组织的紧迫感、调动工作积极性，有助于任务目标的高效率实现。但同时也要推进权责统一的执行机制，要赋予基层实现目标的相应权限、必要的政策调整灵活性和自主性，还要鼓励基层社会治理创新，给予基层组织一定的试错、容错、纠错的空间和机制，使从上到下的压力成为督促组织实现目标绩效的推动力。

完善法律制度建设，强化政策监督与控制，以法制约束组织目标偏差行为。建立健全相关法律法规，以法律保障政策执行和组织目标落实，继续完善政策执行监督与问责体制机制，以多主体、多渠道的内外部监督约束组织目标执行过程;细化和完善政策执行过程中的反馈机制，对基层组织目标执行进行及时的跟踪和指导，确保执行过程不偏离;健全针对基层组织工作的监督举报制度，充分听取辖区公众尤其是政策对象的意见，优化基层工作方式。

完善法律制度建设，加强政治引领，强化公共伦理对组织行为的约束引导作用。充分发挥党组织凝聚共识的作用，加强组织成员思想政治教育，加强基层组织的公共伦理建设和教育。以此明确组织角色定位，在组织中形成对公共利益和服务意识的广泛认同，引导组织及成员积极服务于公共利益，革除形式主义和痕迹主义，避免因资源依赖可能出现的共谋、管制俘虏等现象，减少因部门利益和逐利倾向而引发的损害公共利益的行为。在个人层面培育组织成员职业伦理道德，提高干部自由裁量权的运用能力，避免出现角色冲突、利己主义倾向。

责编/赵橙涔 美编/王梦雅