党政机关公文制发工作探析

文/中共广东省委党史研究室 安娜

在党政机关履行职能、处理公务的过程中，公文是其贯彻党和国家方针政策，贯彻落实上级党委和业务指导部门各项工作部署要求，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况的重要载体。公文制发是否必要、准确、精简、规范、高效，不仅关系着党政机关的形象，更影响到机关单位之间上情下达、下情上报、沟通联系和单位内部综合管理的效率，其重要性不言而喻。然而，部分党政机关公文制发工作在文种、文字、格式、内容、流程等方面存在不规范的问题，所以分析原因并采取有效方法做到规范化管理显得尤为必要。

一、公文制发不规范问题的现状分析

（一）文种混乱。根据2012年实施的《党政机关公文处理工作条例》，法定公文种类包括决议、通知、通报、报告、请示、函等15种，其中较为常用的是通知、报告、请示和函。党政机关在日常工作中，容易出现以下几种文种混乱的现象。1.文种选择错误。这种错误通常出现在通告与公告、决定与决议、请示与报告、请示与函这几种特点和使用范围相近的公文之间，尤其是部分党政机关行文时请示与报告区分不清，在报告中夹带请示事项，文末“专此报告”后夹带“请批示”等请示类字眼。2.法定公文和事务性公文混用。把反映党政机关内部事务性工作的计划、总结、调研报告、实施细则等误作为法定公文文种，直接以法定公文形式制发，不了解可以用复合行文方式，用法定公文作为文件头“以文载文”。3.自制文种。只考虑工作需要，天马行空般地创造出“思考”“请求”“框架”等自创文种，以正式公文形式印发。

（二）文字不过关。公文是一种具有特定效力的文书，用语力求庄重、精炼、朴实、准确。但在实际工作中，部分公文的文字用语未必经过细致打磨：在语言风格方面，存在着口语化现象，尤其是繁絮、颠倒、表意不清的现象很常见；在语法方面，杂糅、缺少主语或宾语、计量单位不统一、汉语数字和阿拉伯语数字混用等现象屡见不鲜；在错别字方面，错字、漏字、重字、错用标点符号等情况也不罕见。

（三）格式不合规。公文是一种具有规范体式的文书，其格式应严格对标对表国家2012年发布的《党政机关公文格式》。然而，由于公文格式的规定细致、复杂，实际制发中难免出现格式不合标准的现象。公文各要素常见的错误有：发文字号设置不合理、编虚位、重号、漏号，标题多行分布时使用矩形或沙漏形，正文结构层次不统一，附件说明需要回行时排列错误，附件格式与正文不一致，附件与正文页码不连续，等等。公文排版格式常见错误有：各要素字体、字号错误，页边距、行距、版面行数和每行字数不合规定，等等。

（四）内容不够实。公文是一种强调“文以致用”的应用文种，对实用性的要求较高。党政机关的现实工作中，由于公文起草人自身水平有限、所下功夫不够等原因，制发出的公文有时会出现政治站位不高、全局性和系统性不强的情况，有时会出现对上位文照搬照抄、老调重弹的情况，有时会出现泛泛而谈、空洞无物、缺乏针对性的情况，甚至会出现同上位文的规定相抵触、与同位文同一事项的规定相冲突或内容明显不当的情况。

（五）制发流程倒转。党政机关制发公文通常分为办文部门拟稿、本部门初核、办公室复核、领导审批签准、印发、存档这六个步骤。但在实际运行中，往往出现流程倒置的情况。情况一，办公室核文功能弱化甚至虚设，发文部门或是不重视复核意见，或是越过办公室复核环节，直接转入领导签批流程，以此倒逼办公室履行发文手续，严重影响了公文质量和办公室对公文的把控力。情况二，忽视存档环节，文已发、档未归，不利于日后查找和使用公文。情况三，领导签发后，因各种原因不得不修改公文时，不报领导，自作主张修改后直接印发。

二、公文制发问题的原因分析

分析党政机关公文制发工作中存在问题的原因，可以从主、客观两方面着手。从客观角度来看，一是公文种类有15种之多，部分文种具有较强的相似性，确实难以区分。二是部分党政机关缺乏行之有效的公文管理制度，在公文制发工作中无章可循、无法可依，更没有奖惩性质的考核机制，导致干好干坏一个样，严重影响了公文制发人员的责任心和积极性。从主观角度来看，公文拟稿部门和审核部门权责不清，是造成公文制发问题频出的主要原因：一是拟稿部门不重视公文的语言风格、体例格式，也缺乏了解公文制发工作的业务人员。二是公文审核人员多是机关办公室副主任或者普通文秘人员，经办过程中经常遇到以下对上的情形，权力不对等和人情关难过导致公文中不恰当、不规范的地方没有得到及时修改。三是核文人员大多身兼数岗，专业性不强和精力有限，也常常成为制约公文制发工作规范化的原因。

三、用“一二三”工作法做好公文制发规范化管理工作

古语有云：章表奏议，经国之枢机。足以说明公文工作一直备受重视。做好新时代公文制发工作，需要从方法上推陈出新，运用“一二三”工作法，即建立一个制度、构建两种工作机制、提高三类人员能力，不断提升党政机关公文制发的规范化管理水平。

（一）建立一个制度。公文制发工作规范化，离不开健全有效的制度。虽然在国家层面出台了《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》，在地方党委层面出台了党委文件代拟稿、党内规范性文件等重要公文的制定规定，但各党政机关制定有针对性的公文制发工作制度也很必要。通过摸排本单位在公文制发工作中存在的问题，制定切实可行、操作性较强的公文制发办法，重点厘清各部门权责，对公文种类、格式、制发流程、行文规则等环节重点说明。尤其是对公文拟稿、初核、复核等关键环节，要制定相关标准、规定必选动作，责任到人，确保公文制发的每个步骤科学有序进行。另外，把公文制发工作纳入单位考核考评体系，可以有效监督和激励公文拟稿和核稿人员。

（二）构建两种工作模式。一是建立“1+n联动工作模式”。即办公室负责机关公文制发总体工作，各部门设兼职文秘人员，选择政治素质、业务素质和责任心均过硬的干部负责本部门的公文拟稿、初核和归档工作。二是建立“重要公文起草专班模式”。重要公文往往需要跨部门合作制发，由分管领导和业务骨干组成专门起草小组，分管领导负责协调部门间合作事项，各部门业务骨干针对业务范畴分头起草，最后由分管领导或指定统稿人负责公文整体把关。

（三）提高三类“关键人员”的公文制发能力。公文制发是一项严谨、细致的工作，需要参与人员具有良好的公文水平。首先，办公室文秘人员要努力提高核文水平。具体来说，要提升政治理论水平，善于站在全局的高度系统把握公文核稿工作；要熟练掌握各项公文规定，对公文要素、发文流程、行文规则等要求烂熟于心；要学习和熟悉机关业务，以便更好地审核专业性较强的公文；要提高文字水平，增强对公文语言、风格、遣词造句等方面的把控能力。其次，要加强办公室核文工作的标准化建设。建立核文要素清单，核文时逐一核对，避免遗漏；形成常用公文的固定模板，固化格式和固定用语，提高工作效率；编制《公文制发常见问题手册》，供各部门相关人员参阅。再次，要加强对各部门公文拟稿经办人员的培训。针对业务部门公文拟稿人对公文制度知之甚少、对公文格式、流程把握不清的情况，一方面组织培训班、学习交流会，集中学习各项公文制度；另一方面采取轮岗形式，让部门公文经办人到办公室文秘岗位跟班学习，以干促学。最后，要加强公文签发人的流程意识。领导签发公文时，要留意是否有核稿人签名，对未经核稿的公文，要退回核稿人审核后，再履行签发手续。

四、结语

综上所述，党政机关公文制发是一项非常严肃和专业的工作。现实工作中，由于公文文种繁多、缺乏行之有效的制度、拟稿部门不重视和办公室中枢功能弱化等原因，存在文种混乱、格式不规范、流程倒置等问题。通过建立制度、构建工作机制、重视关键人员能力提升等措施，加强公文制发工作的规范化管理，对于党政机关提升单位形象和提高工作效率有重要意义。