烟草专卖零售许可证档案管理的突破与创新

文/海南省万宁市烟草专卖局 唐克华

中国商业体制下，经营者对办理行政许可各类业务已不再陌生，特别是经营卷烟零售业务，必须经过行政许可程序取得零售许可证。过去几年，经营者需要携带一些纸质资料到当地烟草发证机关申办烟草专卖零售许可证，而随着行政许可的“简政放权”“放管服”“便民利民”改革深入推进，政府各部门电子政务数据对接共享，民众应用互联网、移动智能媒体日趋普及化，“让数据多跑腿，群众少跑路”的管理要求已成为日常主要业务，经营者足不出户即可通过电子设备终端登录政府或烟草企业开发的办证平台申办烟草专卖零售许可证，并且申办数量与日俱增，尤其是在申办烟草专卖零售许可证延续事项时，如果依然采取传统纸质卷宗档案进行管理，会造成档案管理成本剧增，档案后期保管压力、风险较大。倘若运用“让数据信息多跑腿，群众少跑路”这种以电子数据为主要载体进行档案管理的方式，就能有效化解大批、流程循环反复的传统纸质卷宗档案所带来的保管、存放、后期维护的压力和风险。面对这种新形势下的管理要求，烟草发证机关需要突破传统纸质档案管理模式，着力探索创新烟草专卖零售许可证档案管理途径，以实现全过程行政许可档案电子化管理。

一、突破传统档案模式，实施档案电子化管理的基础条件

（一）现实条件和需求。互联网将从一个单纯的大型数据中心发展成为一个更加聪明的高智能网络，而高智能网络将成为人与信息之间的高层调节者，并且个人和企业将获得大量个性化服务。这种网络是在协议的控制下，由一台或多台计算机、若干台终端设备、数据传输设备，以及用于终端和计算机之间或者若干台计算机之间数据流动的通信控制处理机等所组成的系统的集合。在网络化的推动下，市场的运作机制、环境条件和基础都发生了变化，企业必须积极地投入到信息化建设中，必须面向顾客合理运用信息技术，特别是遍布世界的网络环境。同时，企业要建立网络化的智能企业，加强对各种与企业经营相关的信息，尤其是互联网信息的搜集、分析和管理，并建立起智能化的技术系统。与一般企业不同，烟草企业有生产经营和行政执法管理双重属性，而作为行政执法管理范畴的烟草专卖零售许可证档案能否实现电子化管理取决于烟草企业电子化管理设备的应用和民众能利用电子设备终端借助网络进行电子数据传输，再由管理者接收、处理和归档。与此同时，烟草企业电子化管理设备还要以电子政务为核心，借助计算机网络平台进行政务活动，运用电子化手段去实施烟草专卖零售许可证各项业务的管理工作，并让需要取得烟草专卖零售许可证的其他企业和民众不再需要亲自到发证机关办证窗口，足不出户就可以享受烟草企业通过网络提供的各种服务。例如，浙江烟草企业开发的烟草专卖零售许可证网上办证系统，实现了网上申请实时受理、现场勘验实时审核、办理结果实时公开，全程数据“代步”实现了全流程信息化办理，构建起了更加完善的烟草阳光政务体系；浙江烟草专卖零售许可证APP手机办证端在全省范围开启上线，进一步拓展了网络办证渠道，解决了电脑无法行走的短板，为推动全面深化“最多跑一次”改革在新起点上实现新突破擂响了“定音鼓”。除了浙江烟草企业外，全国其他省份烟草企业也陆续开展了以互联网、微信公众号、移动通信终端等多渠道便民惠民申办烟草专卖零售许可证业务，在这种电子政务高速发展的大环境下，电子数据“多跑路”已成为主流趋势，着力突破传统档案管理模式，实施档案电子化管理需求已亟待解决。

（二）现阶段实施行政许可电子化管理的新要求。随着现代信息技术的发展和网络环境的形成，信息的生产、存储和利用方式发生了革命性变化，数字信息资源以传统信息资源难以比拟的优势，逐渐成为信息资源的主体。而信息资源的数字化则包括文字、图表、图形、图像（动态和静态的）、声音（包括音乐）等所有媒体文献的数字化。数字信息是支撑整个社会建设、实现政务、商务和社会活动信息化至关重要的要素。烟草行业近几年加快了数字化信息资源建设，尤其是在国务院加快行政许可“放管服”改革步伐、实现电子证照数据资源共享等方面，于2017年5月出台了《烟草专卖许可证管理办法实施细则》，明确要求各级烟草专卖局应当依法行政，规范审批，提高效率，优化服务，推行电子政务，加强信息共享；于11月下发了《关于进一步规范烟草专卖许可证行政许可文书使用和管理的通知》，要求各级烟草专卖局要建立完整的烟草专卖许可证行政许可文书电子档案，且电子档案包含烟草专卖许可证申请、办理或管理过程中涉及的所有文书和各类材料，包括直接在许可证信息系统中生成的各类文书，以及由许可证办理人员扫描上传至许可证信息系统的线下生成和收集的相关书面材料，如线下填写的申请、有关记录及照片等；在2018年5月的全面深化改革工作要点会议上明确落实“放管服”改革要求，实行电子许可证、电子准运证改革，进一步提升专卖许可管理服务能力，提高工作效率，减少管理成本，为烟草专卖品生产经营企业和广大零售户提供更为便利的服务，尤其于年底前在部分地区完成电子许可证、电子准运证试点工作；于7月下发了《关于进一步规范烟草专卖零售许可证办理切实解决群众办证堵点问题的紧急通知》，指出了国家局正按照国务院加快推进“互联网+政务服务”，实现政务服务“一网通办”等要求，协调国家市场监管总局有关部门，研究实施烟草零售许可管理系统与工商营业执照数据系统对接，实现电子营业执照数据共享。综合上述，加快烟草专卖零售许可证档案电子化管理已是新时代烟草企业的重点任务和管理要求。

二、烟草专卖零售许可证档案电子化管理的实践冲突分析

（一）法律抽象与认识偏差。数字化信息服务的社会规范是网络用户开展网络活动的前提和基础，尚且未有一部数字化信息服务的法律，数字化信息服务还缺乏统一的规范和标准，缺乏足够的权威性。这对企业开展档案电子化管理工作有一定程度上的影响。为了弥补法律缺失的短板，国家档案局于2018年1月出台了《电子档案管理系统基本功能规定》，明确了电子档案管理系统的定义，即档案机构运用信息技术手段对电子档案进行接收、整理、保存和提供利用的计算机软件系统，且适用于国家各级各类档案馆、机关、团体、企事业单位。这个规定的出台，有利于各个企业着手建立起各自的电子档案管理制度。但烟草行业尚未着手建立相应的电子档案管理制度，仅要求各级烟草部门在办理烟草专卖零售许可证事项时，尽量实现电子化档案管理，缺乏统一的规范、明细的标准和清晰的认识。这很大程度上会对烟草企业的发证机关管理决策者带来较大的影响，即究竟是要开展档案电子化管理还是不开展、如何去开展，导致他们犹豫不决。因此，由于法律抽象和实践认识偏差引起的冲突性，导致个别烟草企业能大胆迈出改革步伐，实践烟草专卖零售许可证档案电子化管理，而一些烟草企业依然停留在传统的纸质档案管理模式。

（二）电子档案生成与传统纸质档案冲突。自2017年起，全国大部分省市烟草企业启用了国家烟草专卖局三统一办证系统，并在各级政府加快行政许可“放管服”改革的主导和“一张审批网”的部署下，已经将申请人、办理机关、监督机关三位一体融入一个完整、成熟的电子档案管理体系，实现了全过程申请数据可以查询、办理进度可以掌控、超时审批可以监督。例如，海南烟草企业通过“互联网不见面审批”“极简审批”“一网通办”的网上办证模式和省政府“审批大厅”的电子数据全事项对接，使得整个办证流程体现的是烟草专卖零售许可证申办电子数据的生成、管理、服务和利用。然而，一些烟草发证机关在受理烟草专卖零售许可证各项业务的网上预约申请时，由于互联网存在虚拟性特点以及申请人因不懂网上操作而请他人代办的情形，通常会对生成的申请电子数据存有质疑，不宜作为电子档案进行收集整理。相反，通过实体面对面的受理申请方式，由申请人当场签字确认，反而更能体现申办材料纸质档案的真实性。因此，在选择电子化档案和纸质档案时，更多的烟草发证机关倾向于后者，而冲突的根源在于对电子档案真实性的不确定性。

（三）电子数据传输过程的不可改变性与纸质材料可改变性冲突。以往烟草发证机关的执法人员通过纸质材料受理、核查、审批申办人提出的烟草专卖零售许可证各项业务申请，在填写一系列格式文书的过程中，难免出现填写错误的个别信息，此时需要经过执法技术处理并经过申办人确认，有的卷宗材料个别错误信息事后才发现，也需要经过执法技术处理，从这一个过程来看，传统纸质卷宗档案具有可改变性的特点。反观推行电子化档案管理后，申办人通过互联网预约提交申请成功后，其个人基本信息若填写错误是不能重新修改的，需要进行第二次网上预约生成电子数据；管理者在对申办人提交材料进行主体资格、真实性审查时，会登录国家各级政务公开网站，以截图的方式采集申办人的基本信息，而这种截图就是一种原样的电子证实材料；在实地上门受理、核查拍照的环节中，申办人、执法人员将事项表、受理单、核查表填写完毕，执法人员会直接将这些材料以电子仪器拍照并上传至办证系统，走完流程后，这些原始电子照片即留存于办证系统，不能做任何修改，如果事后发现个别信息填写错误，那么需要重新启动办证流程。从这三个档案电子化管理环节来看，办证系统所采集的电子数据具有不可改变性。为了保留执法过程的主动性和事后处理的灵活性，烟草发证机关的执法人员更倾向于使用传统纸质材料进行管理，而极不情愿推行档案电子化管理。这种冲突的根源在于档案电子化管理的规范、标准较为严格。

（四）电子系统默认签字与法律风险冲突。从法律角度而言，国家《行政诉讼法》已将电子数据纳入八大证据种类之一；电子证据的可采性认定规则解决的是电子数据能否被司法机关采纳和能否进行其他证明活动的基础；电子证据主要从客观性、关联性、合法性三个方面进行认定，尤其电子数据必须是客观的。再从烟草发证机关办证系统的流程运行情况来看，系统默认各级负责审核、审批的管理者电子签字是客观的，不能被修改，通过截图方式即可提取办理、审核、审批全过程作为电子证据。而实践的过程中，一些负责审核、审批的管理者致力于纸质材料的签字，系统流程办理涉及的电子签字则授权于一般办理者履行完程序即可，这样可以避免因办证系统默认签字方式所引起的行政诉讼法律风险。引起这种冲突的根源在于管理者对办证系统电子签字的法律界定存有疑虑。

三、采取有效管理控制途径，实现档案电子化管理创新出成效

（一）不断健全档案电子化管理制度。烟草专卖管理信息化的健康、稳定发展，离不开一套完整统一的法律和政策框架，一方面要善于利用已有的法律法规，另一方面也要积极地探索行业内的相关政策规定，更好地促进信息化发展。若能在法律体系内明确电子档案的法律效力，即用法律的形式明确电子档案在法律上的效力，其证据效力就能得到法律认可。这对于推进烟草专卖零售许可证档案电子化管理制度构建具有实践意义。尽管烟草行业对加强烟草专卖零售许可证档案电子化管理做了重要的工作要求，但适当结合《电子档案管理系统基本功能规定》，进一步建立起行业内电子档案管理系统的管理规定，让各烟草企业的发证机关有据可依，消除疑虑，有益于大力推进烟草专卖零售许可证档案电子化管理。

（二）不断优化升级办证电子系统功能。加强最新技术的获取，同时全面保证安全和可靠性。在计算机时代当中，信息和安全技术不断发展，相关的技术手段日新月异，而信息的档案规避风险最为有效的方式，就是针对技术进行创新，只有通过这样的方式，才可以保证电子信息档案得到相关的安全保护。烟草专卖零售许可证的办证系统要实现完全的电子化管理，应对电子资料采集功能进行技术创新，例如增设导航进行位置定位和拍摄功能、电子身份证明数据与工商数据能在办证系统内实现完全数据共享功能，真正实现“一网通，一证通办”的电子化全程管理。烟草企业也可以开发办证系统的辅助APP移动办公软件（目前仅开发应用于市场监管数据查询），通过移动终端来采集电子材料，便于审核审批负责人及时移动办公；同时要加强对移动终端信息档案的安全管理，根据需要采取电子签名、数字加密和安全认证等技术手段，防止非授权访问或者信息档案外泄，引发信息安全防护的法律风险。

（三）持续改善外部申办环境。烟草企业实施互联网不见面审批办证模式，要求实现档案电子化管理，但对管理者而言，相对冲突的问题主要集中在电子申办材料是否为申办人所为，即由互联网虚拟环境引起的申办人真实性问题。为了方便申办人在互联网提出烟草专卖零售许可证各项业务申请，烟草企业会开发对外服务的申办网站、微信公众号等，通过电子数据对接的方式，转入办证系统后台进行办理。但是以申办网站、微信公众号为主要支撑的外部申办环境，仅限于简单的电子信息输入、电子材料上传，对申办人的真实性缺乏数据认证，存在一个账号可以代办多个申办人申请事项的问题，无法鉴定其申办过程究竟是代理或者申办人自身所为。因此，烟草企业可以通过增加视频、自拍等功能来持续改善外部申办环境，使申办人与申办电子材料提交过程的记录始终保持一致性和原始性。

（四）强化档案电子化管理责任意识。推行办证系统电子化管理的最大优势在于将烟草专卖零售许可证办理事项进行实时动态化监督管理，避免静态的纸质审核审批造成延时、超时以及久拖不决、相互推扯等问题出现，将流程环节与法律法规相结合，符不符合办理事项一目了然，责任界限清晰，这种档案电子化管理更有利于提高层级管理者的管理责任意识，从而规范自律，进而规避乱作为、乱执法的行为。

四、结语

尽管当前烟草企业缺乏一套完整的档案电子化革新管理制度，但在国家政府部门“一网通办”的改革促进下，烟草专卖零售许可证的外部申办环境与后台办理系统已经具备实施档案电子化管理的现实条件，只要重视解决档案电子化管理实践冲突问题，突破传统纸质档案管理模式，把控好持续性创新管理途径，实现全过程行政许可档案电子化管理指日可待。