城乡基本公共体育服务均等化发展的新探索——评《城乡基本公共体育服务均等化研究》

樊炳有

(苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215006)

城乡基本公共体育服务均等化建设，是促进城乡基本公共服务发展的题中之意，是构建公共服务型政府的重要保障，也是实现社会公平正义的必然诉求，以及新时代体育事业发展的根本要求。当前，城乡基本公共体育服务均等化发展存在诸多短板，相关研究理论基础薄弱。应时之需，2020年谢正阳教授和汤际澜副教授合著的《城乡基本公共体育服务均等化研究》一书面世[1],该作对公共体育服务均等化进行了新探索。

1 城乡基本公共体育服务均等化基本理论新解及蕴涵

2006年，“十一五规划”首次提出“基本公共服务均等化”发展议题，城乡基本公共体育服务均等化研究是作为公共服务在体育领域的具体运用和不断深入而展开的。当前，郇昌店[2]，范宏伟[3]，刘亮[4]等人对公共体育服务均等化的基本理论有所研究，但是体育理论界对城乡基本公共体育服务及均等化研究仍然存在很多空白点与争议。只有在对城乡基本公共体育服务均等化边界、内涵、功能等理论加以明确的基础之上，对我国城乡基本公共体育服务均等化现状才能够进行准确判断，并提出相关政策建议。

基于此，该作对城乡基本公共体育服务均等化的内涵等基本理论进行了研究。首先全面考察了芒福德的城乡发展观、岸根卓郎的城乡融合社会系统理论，以及马克思和恩格斯的城乡融合理论等城乡一体化发展理论，并系统阐释了我国新型城镇化理论。进而在分析相关文献和结合我国现阶段社会发展现状的基础上，对城乡公共体育服务均等化的内涵、发展需要注意的问题及发展意义进行了澄明。尤其是对其概念进行了界定并对相应的内涵进行了新解释。城乡基本公共体育服务均等化概念被界定为：“政府为了满足社会及其成员的基本公共体育需要，保护公民基本的体育权利，以正义公平为价值理念，运用手中所掌握的公共资源，在一定的基本公共体育服务供给水平之上，为社会全体成员提供均等的公共体育服务”。分别从政治、社会、财政视角对内涵进行了解读。从政治视角，认为均等化体现的是公平正义的发展理念，与社会主义核心价值观一致。基本公共体育服务均等化体现了社会主义公平正义的核心价值诉求，也是全面建成小康社会，推动体育强国和健康中国建设的必然要求。从社会角度，认为我国城乡二元结构长期存在，东、西部公共体育服务差距明显。政府部门应制定基本公共体育服务最低标准，通过财力转移支付解决区域发展不平衡问题，并将消除城乡差别作为基本公共体育服务均等化的核心目标，以及核心目标的本质在于“机会均等”与“实质均等”。从财政视角，认为“财政收支均等”处理不当容易拉大城乡基本公共体育服务均等化差距。正如王敬尧指出，“中央与地方财政分权是导致公共服务供给差异的主要原因”[5]。该著作对此提出了加强基本公共体育服务均等化法制化建设，从完善财政体制和规范转移支付制度等入手,实现财政体制改革、政府责任划分，以实现城乡基本公共体育服务“质量均等”和“数量均等”。

2 从宏观与微观的双重向度剖析了城乡基本公共体育服务均等化发展的现实困境

当前，我国城乡基本公共体育服务均等化还存在诸多发展困境，严重制约城乡基本公共体育服务建设以及国民体育事业健康发展步伐，对问题进行精准定位和深入理解，是解决现实问题的第一步。城乡基本公共体育服务作为经济、社会宏观背景下公共服务的重要组成部分，在城乡一体化背景下对我国城乡公共体育服务非均等化现状进行分析，必然无法脱离我国经济、社会发展的宏观外部环境。

关于我国公共体育服务现实问题的研究，易剑东[6],张国清[7],王学彬[8]等人曾对此有所阐释。在现有研究成果的基础上，该作以现实问题的发现与解决为导向，从社会视野与体育领域双重向度，运用文献资料法、案例分析法，并结合对广东韶关、广西百色、江苏常州等地的实践调研，对我国城乡基本公共体育服务均等化发展的现实困境进行了实然剖析。首先，社会向度。全面归纳了当前我国城乡基本公共体育服务均等化发展中的突出问题：一是“城乡二元”结构下公共服务偏向城市发展；二是“公民的公共服务需求、权利和利益表达机制缺失”；三是“政府公共服务职能履行过程中缺位、错位和越位现象频生”。比如，长期以来我国城乡二元结构社会发展格局下，公共体育服务重城市轻农村的发展格局还未得到彻底扭转，城市地区居民健身场所、设施丰富，绝大多数农村地区社区健身活动场地和实施严重不足，以国家农民健身工程要求的“一个篮球场和两座乒乓台”配备为例，甚至在许多农村地区未曾见过，反映出城乡二元结构下公共服务偏向城市发展的问题。其次，体育领域向度。以鲜活案例详细剖析了城乡基本公共体育服务均等化发展存在的突出问题：一是以领导重视与标准落实为例；揭示了“摇摆的城乡基本公共体育服务地位”问题。二是以经费预算与彩票公益金为例，分析了“失衡的城乡基本公共体育服务投入”问题；三是以行政绩效与社会实效为例，剖析了“错步的城乡基本公共体育服务均等化建设”问题；四是以社区体育与学校体育为例，探讨了“分隔的城乡基本公共体育服务网络”问题。更加重要的是，该著作并未停留在问题表面，在归结了城乡基本公共体育服务均等化发展存在的现实困境后，提出了必须深刻把握造成问题的不容忽视的一个重要原因，那就是从根本上而言，作为现代的、民主的、以人为本的服务型政府，其城乡基本公共体育服务事业本不应该存在如此多的突出矛盾，之所以存在诸多突出问题，主要原因在于没有建立起科学、合理、比较完善的城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系，这就不可避免地造成城乡基本公共体育服务均等化既无法按照有效标准开展工作，也无法对地方政府城乡基本公共体育服务均等化工作进行评价[9]。

3 借鉴国内外经验基础上探索了城乡基本公共体育服务均等化的发展模式与路径

因此，在对我国城乡基本公共体育服务均等化现实困境进行精准定位之后，对于如何解决这些问题，有必要以一定的模式为载体，并沿一定的路径探寻解决方法。需要注意的是，在我国经济、社会和体育发展现实条件下，借鉴基本公共服务均等化的国际经验和结合国内现状，以客观求实的态度选择实现我国城乡基本公共体育服务均等化的发展模式，以积极审慎的姿态探索实现我国城乡基本公共体育服务均等化的发展路径，才是城乡基本公共体育服务均等化及研究应有的姿态。为此，该作深入探索了我国城乡基本公共体育服务均等化的发展模式与路径。

首先，梳理了国际上有关基本公共服务均等化发展的两种典型模式。一种是以加拿大、澳大利亚为代表的以公共财政分配为目标的均等化模式，核心思想为将公共财政作为基本公共服务均等化的根本而着重于实现公共财政均等化。一种是以美国、墨西哥、印度为代表的以基本公共服务供给为目标的均等化模式，核心思想为通过制定某项基本公共服务标准和要求以实现基本公共服务的均等化。其中，基本公共服务供给为目标的均等化模式又可以分为“标准化模式和最低公平模式”两种[10]。分析上述不同模式后发现，以公共财政分配为目标的均等化模式适用于财政制度健全、公共财政向公共服务转换较为顺畅的国家，以基本公共服务供给为目标的两种均等化模式则以一种更为实在和更为直接的方式进入社会成员生活，广大社会成员能够享受到更为直接的服务。进而提出了实现我国城乡基本公共体育服务均等化发展路径比较适合使用“最低公平模式”,理由有四点：一是采取城乡基本公共体育服务最低公平模式取决于国家经济、社会和体育发展的现实条件；二是采取城乡基本公共体育服务最低公平模式符合我国服务型政府与和谐社会建设的要求；三是采取城乡基本公共体育服务最低公平模式适合于我国经济社会和公共服务的渐进发展态势；四是最低公平模式与发达地区的地方政府提供更高水平、更高质量的基本公共体育服务并不冲突。

其次，考虑到我国经济、社会发展总体水平仍然较低，在公共服务领域公民需求表达机制缺失、政府公共服务职能履行不力和城市偏向发展的宏观环境下，广大居民享有的基本公共体育服务面临数量不足、质量不高而且差异极大等现实困境。在确立“最低公平模式”后，还从理念和行动两个层面，对实现我国城乡基本公共体育服务均等化的路径进行了探讨。从理念层面来看，宏观角度包括“贯彻顶层设计理念”“坚持科学发展理念”“树立行政服务理念”。微观角度包括坚持“公共性理念”“公益性理念”“全面性理念”“平民性理念”。从行动层面来看，一是构建服务型政府，增强政府公共服务职能；二是制定和实施城乡基本公共体育服务均等化的政策和措施；三是建立城乡基本公共体育服务均等化供给制度与供给机制;四是确立和落实城乡基本公共体育服务均等化的内容和标准;五是健全城乡基本公共体育服务均等化绩效评价和监督管理体系;六是多个政府部门和各层次政府之间分工、协作;七是多个公共服务领域之间合作、共赢。

4 以“投入-产出-效果”为模型构建了城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系

城乡基本公共体育服务均等化是一项庞大的系统工程，涉及政府、居民等不同利益主体，城市、乡村等不同区域的公共体育服务，其开展成效如何，政府部门在其中的工作成效如何判定，居民基本公共体育利益能否得到满足，城市与乡村公共体育需求应该从那些方面进行提供以及其差异性如何显示等等，必然要进行综合评价。在对城乡基本公共体育服务均等化进行综合评价过程中，构建城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系是整个评价活动的关键，它是评价者对城乡基本公共体育服务均等化认识的直接反映。当前，学界对城乡基本公共体育服务均等化的概念、现状、发展方略等有深入研究，但在评价研究方面尤其是评价指标体系构建方面缺少深入探讨，实际工作中政府和地方部门也缺少针对性的评价体系引导工作，致使城乡基本公共体育服务建设缺乏指引性的纲目，出现建设思路不明、方法不当，建设成效不高等问题。该作对城乡基本公共体育服务均等化的评价指标体系进行了科学系统的研究。

该作运用综合评价理论为分析框架，以系统模式理论为出发点，综合借鉴董新光农村体育“条件(投入)—结果(产出)”[11]评价模型、孙庆祝学校体育“条件—结果”[12]评价模型，楼兰萍社区体育“资源—制度—服务—效益”[13]评价模型，重新设计了“投入—产出—效果”模型框架，并遵循价值性、客观与科学性、方向与目的性、可行与易操作性、定量指标与定性指标相结合、单项指标与综合指标相结合6大原则，运用Delphi法经过两轮专家筛选，按照“投入—产出—效果”模型框架，最终构建了包含投入、产出、效果3个一级指标，11个二级指标和31个三级指标的城乡基本公共体育服务均等化量化评价指标体系，并选用层次分析法邀请15名专家确定了各个指标的权重系数。值得一提的是，当前学界对于公共体育服务和基本公共体育服务均等化研究的评价，通常以国家或省市统计年鉴资料中的人均指标为依托，尽管能在一定程度上衡量出区域和城乡之间均等化现状，但无法把握区域内部城乡基本公共体育服务均等化发展情况。因此，为了确保构建的评价指标体系更加实用，该著作聚焦于城市街道、社区和农村乡镇、行政村，围绕基层学校体育教育和社区与体育服务等更微小的“社会细胞”构建了城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系。

该作不仅构建了城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系，还对评价指标体系的运用提出了补充性的说明。其所构建的城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系权重表中的目标值只能是“相对性的参照目标值”，即各地区应该结合本地的实际情况、分层次、分地域、分阶段拟定本地区的城乡基本公共体育服务均等化发展目标，最终实现城乡基本公共体育服务均等化。

5 以“常州模式”为范本验证了城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系的合理性

本着将理论成果转化为实践应用的研究宗旨，力图使科研成果确实能对地方政府相关部门开展城乡基本公共服务均等化建设提供一定的参考和借鉴价值，该作运用构建的城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系量表，以在城乡基本公共体育服务建设具有成熟经验的“常州模式”为范本，进行了实证研究，来验证城乡基本公共体育服务均等化评价体系和评价指标是否具有合理性和可操作性。

实证研究对象选取江苏省常州市，是因为常州市作为长三角经济较发达地区发达城市的代表，其城乡绝大部分地区基本公共体育服务建设已基本完成，并呈现出诸多特色与优势，具有鲜明的示范作用。比如，2013年底国家体育总局和省政府在常州签署《建设公共体育服务体系示范区合作协议》，并以“常州模式”为蓝本共同推动江苏省建设全国首个公共体育服务体系示范区，为我国公共体育服务体系建设探索有益经验。截至2016年底，常州市基本建成了市、辖市、街道、行政村、自然村五级公共体育设施网络，全市近60%的乡镇建成了以篮球馆为主体的全民健身活动中心；全市316个城市社区全部建成“10分钟体育健身圈”；公共体育设施面积147.9万平方米，其中年内新增35.6万平方米，等等。由此可见，以“常州模式”为范本开展实证研究，具有一定的代表性和信服力。该作严格按照“投入—产出—效果”各项指标，对常州市某区体育行政部门联合教育行政部门组织街道、乡镇及其所辖学校进行问卷调研，详细统计指标体系对应的信息，通过对各单项指标进行无量纲处理、各指标的实际得分计算、综合得分计算等技术手段，比较各街道、乡镇得分，从而发现各评价单位城乡基本公共体育服务均等化水平的弱项。

6 结语

在体育强国、健康中国建设和实施全民健身战略的大背景下，《城乡基本公共服务均等化研究》聚焦关涉民生的重大议题进行研究，探讨了城乡基本公共体育服务均等化的基本理论，剖析了城乡基本公共体育服务均等化的现实困境，分析了适合我国城乡基本公共体育服务均等化发展的模式与路径，进行了城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系设计，并进行了评价指标体系的实证分析。该作既注重理论阐述，又结合实证分析，尤其是构建的城乡基本公共体育服务均等化评价指标体系，是具有借鉴与参考作用的实践模本，不过，鉴于不同地区城乡基本公共体育服务发展差异可能较大，对该项课题的后续研究提出以下建议：一是在评价指标体系构建方面，随着社会的发展，在后续的研究中对三级指标的筛选需进行增减；二是在评价指标体系运用方面，在开展测评工作时，需要对被测地区的相关工作进行补充性的解释、说明与描述。