危化品建设项目规章适用问题探讨

文/李竞 席晓刚

从官方网站了解到，原国家安全生产监督管理总局总计发布了93个号令，这些规章为安全生产提供了切实可行的实施办法，有效地规范指导全国安全生产监管工作，为促进全国安全生产形势持续好转发挥了举足轻重的作用。自应急管理部成立以来，全国安全生产监管工作多数依旧采用安监总局令进行实施，与目前的工作不相适应，所以，相关规章亟需修订。

笔者长期在危险化学品生产经营领域一线从事安全监管工作，在实际工作中发现，危险化学品建设项目在规章适用方面存在一些问题，故提出来进行探讨，旨在为应急管理法规建设提供一些参考。

危化品建设项目适用规章及对比

原国家安监总局令中对危险化学品建设项目的规定

《危险化学品建设项目安全监督管理办法》（国家安监总局令第45 号，国家安全监管总局令第79 号修正，以下简称“45 号令”）第二条规定：“中华人民共和国境内新建、改建、扩建危险化学品生产、储存的建设项目以及伴有危险化学品产生的化工建设项目（包括危险化学品长输管道建设项目，以下统称建设项目），其安全管理及其监督管理，适用本办法”。

《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》（国家安监总局令第36 号，国家安全监管总局令第77 号修正，以下简称“36 号令”）第二条规定：“经县级以上人民政府及其有关主管部门依法审批、核准或者备案的生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）安全设施的建设及其监督管理，适用本办法”；同时36 号令第七条第（二）项明确规定将“生产、储存危险化学品的建设项目”纳入了适用范畴。

根据以上两条规定，危险化学品建设项目既适用45 号令又适用36 号令。

两部规章效力对比

45 号令最早可以追溯到劳动部1988 年5 月27 日颁发的《关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定》（劳字〔1988〕48 号），之后被1997 年1 月1 日实施《建设项目（工程）劳动安全卫生监察规定》（中华人民共和国劳动部令第3 号）所替代，然后先后被2005 年1 月1日实施的《危险化学品生产储存建设项目安全审查办法》（国家安全生产监督管理局 国家煤矿安全监察局令第17 号）、2006 年10 月1 日施行的《危险化学品建设项目安全许可实施办法》（国家安监总局令第8 号）替代，后原国家安全生产监督管理总局发布第45 号令，并于2012 年4 月1日实施，又经第79 号令修订并实施。

而36 号 令，在2011 年2 月1日开始实施，之后以国家安全生产监督管理总局令第77 号进行修订并于2015 年5 月1 日起实施至今。

一种观点认为，依据“新法”优于“旧法”原则，“新规章”应当优于“旧规章”，45 号令雏形最早出现在1988 年，而36 号令2011 年才出现，因此，危险化学品建设项目应当适用于36 号令。

第二种观点认为，依据“特别法”优于“一般法”原则，“特别规定的规章”应当优于“一般规定的规章”，45 号令是专门针对危险化学品建设项目制定的部门规章，而36 号令除了适用危险化学品建设项目还适用非煤矿山、生产储存烟花爆竹、金属冶炼等建设项目，因此，危险化学品建设项目理应适用45 号令。

第三个观点是，45 号令和36 号令同属国家安全生产监督管理总局制定的部门规章，两个规章效力级别一致，因此，危险化学品建设项目似乎应当要同时满足这两部规章的相关规定。

目前，该执行上述三种观点中的哪种，尚无官方定论。

两部规章对同一事项的不同规定

安全预评价阶段的不同规定

45 号令将危险化学品建设项目安全预评价报告作为安全条件审查的一项重要许可资料，需要经安全生产监督管理部门审查许可后方能进入下一环节；而36 号令只强调对于危险化学品建设项目生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构编制安全预评价报告，没有将其作为一项行政许可。

安全设施设计阶段的不同规定

45 号令和36 号令都将危险化学品建设项目安全设施设计审查列为行政许可，但是需要提交的许可资料却不一样。36 号令在45 号令规定的基础上，还需要增加“建设项目审批、核准或者备案的文件”和“建设项目安全预评价报告及相关文件资料”。

试运行阶段的不同规定

一是试运行时间规定不一致。36号令第二十一条第二款规定：“试运行时间应当不少于30 日，最长不得超过180 日”；而45 号令第二十二条第二款规定：“建设项目试生产期限应当不少于30 日，不超过1年”。

二是试运行方案是否需安全生产监督管理部门备案规定不一致。36 号令第二十一条第三款规定：“生产、储存危险化学品的建设项目和化工建设项目，应当在建设项目试运行前将试运行方案报负责建设项目安全许可的安全生产监督管理部门备案”；而45 号令在2015 年以国家安全生产监督管理总局令第79 号进行修订时，删除掉了试运行向安全生产监督管理备案的全部条款，让人理解为试运行方案无需向安全生产监督管理部门备案。

两部规章在部分细节上的规定不相同，导致危险化学品建设项目究竟该适用45 号令还是适用36 号令，出现了分歧。

危化品建设项目在规章应用中存在的问题

假定危险化学品建设项目只适用45 号令，在实际应用过程中依旧存在一些“水土不服”的现象。

首先，建设项目试运行存在问题。45 号令第二十二条明确建设单位应当制定周密的试生产（使用）方案。从字面上理解，所有的危险化学品建设项目均应该开展试运行，然而部分工艺简单的经营类危险化学品建设项目就无法合理地开展试运行。以新建的加油站为例，加油站在试运行时是否可以对外部车辆加油，一直是存有争议的问题。若无法对外加油，加油站试运行只是内部调试设备，这个过程仅需要一两天即可完成，但是45 号令规定建设项目试生产期限应当不少于30 日，那么剩下的日子无端耗费时日，不利于企业发展；若允许对外加油，那么商务、市场监管等部门会以加油站未办理成品油零售许可、工商营业执照为由，禁止加油站对外经营，也会与45 号令规定的“建设项目未经安全设施竣工验收的，不得投入生产（使用）”相冲突。

其次，未批先建的建设项目处罚存在问题。45 号令第三十五条规定：“未经安全条件审查或者安全条件审查未通过，新建、改建、扩建生产、储存危险化学品的建设项目的，责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，处50万元以上100万元以下的罚款”。换言之，当监管部门发现企业存在建设项目未批先建时，只能先责令停止建设、限期改正，之后才能处罚。这样导致企业违法成本低，先上车后补票的现象频发。

建议

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确要求：加强涉及安全生产相关法规一致性审查，增强安全生产法制建设的系统性、可操作性。因此，笔者对相关规章的修订提出以下3 点建议。

第一，关于危险化学品建设项目规章适用问题。建议国家主管部门在修订45 号令和36 号令两部规章时，应充分考虑其冲突的地方，尽可能做到有效衔接，对同一事项的规定做到一致，这样危险化学品建设项目能同时满足两部规章要求；另一种方式是将36 号令中关于危险化学品建设项目的相关内容进行删除，让其只适用于专门针对危险化学品建设项目的45 号令。

第二，关于建设项目试运行存在的问题。建议国家主管部门在修订45 号令时，对工艺简单的经营类危险化学品建设项目作出特别规定，其试运行期限可以根据实际需要进行确定，不要求强制性运行30 天以上。这样既有利于企业发展，又能较好地指导监管部门开展工作。

第三，关于未批先建的建设项目处罚存在的问题。建议国家在修订相关处罚条款时，增加未履行安全设施“三同时”的罚款额度条款，首次发现未批先建即可进行罚款，以重典倒逼企业切实依法履行建设项目“三同时”手续。