创新驱动发展战略背景下高校科研经费之审计

燕廷淼（教授）（河南工程学院 河南新郑451191）

进入本世纪之来，我国高校陆续曝光出一系列科研经费舞弊案，同时，科研经费使用过程中所存在的效率不高等也广受病垢。为此，2012—2013年间，高校普遍加强了对科研经费的管理力度。然而，2014年以来，随着创新驱动发展战略的强力推进，国家又相继出台了一系列鼓励科研创新的政策与措施。前后比较，有人将这些政策与措施称之为“松绑+激励”［1］。借此，一些高校的内部审计人员片面地认为，科研经费不用审计了。对此，笔者持不同的看法：对科研经费进行审计是必须的，因为任何失去监督的活动，都可能会偏离其本来应有的目标，科研活动亦如此。

高校内部审计部门，作为高校履行法人责任重要的职能部门之一，在国家实施创新驱动发展战略、加快推动经济发展方式转变的新形势下，为了更好地服务科研，提高科研经费使用效果，同时又必须降低高校管理科研经费的风险，如何开展科研经费的审计工作，应当引起高度重视并认真加以思考。

一、应具备宏观的大局意识

在新的战略背景下，高校内部审计必须具有宏观的大局意识，围绕我国社会经济发展战略，增强“放管服”意识，把脉内部审计工作的侧重点，才能明确目标，把准审计方向，才能做创新驱动发展战略的助力者。

（一）认清市场经济大环境

市场经济的基本特征，就是市场配置资源、经济行为主体权责利分明、市场竞争为经济运行基础以及国家实行必要的调控等。高校科研经费的收支活动作为整个社会经济活动的组成部分，不因其发生在教育科研等事业单位而脱离市场经济大环境，更不因其非经营性而忽略市场经济规律的作用。因此，高校职能部门在对科研业务及其经费进行管理时，必须摒弃过分关注“支出过程”的惯性思维，依据社会经济环境状况与科研业务的特点，制订出相适应的科研业务及其经费管理制度与措施。否则，管理很难达到预期效果，管理制度或措施很难落地执行。

（二）切实关注学校内部的“放管服”

根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发［2016］50号），高校在科研经费管理方面也要实施“放管服”改革，也就是说，在市场经济条件下，依据科研活动规律办事，转变观念，不该管的方面，松绑放开；该管的方面，更新和完善管理制度，管住管好；创新服务方式，寓管理于服务之中，行为高效，便利科研。为此，高校内部审计部门应从关心科研经费使用效果角度，关注经费使用的行政环境，切实增强科研人员投身科研的积极性。

二、梳理既有的相关政策与制度

“当前的高校科研经费管理常常受到来自有关法律和文件的羁绊，法律与文件之间相互‘打架’的现象并不鲜见，严重影响了高校科研工作的稳定有序开展，消减了高校科研人员承担科研任务的积极性”［2］。因此，作为审计工作的依据，需要对既往（2014年之前）的相关科研经费管理制度或政策进行必须的梳理，以便整体把握，甄别应用。既往的相关科研经费管理制度或政策具有以下特点：

（一）多头管理 政出多门［3］

在我国，科研经费管理制度与政策的颁布部门主要有财政部、科技部（原国家科委）、教育部、自然科学基金委员会、社会科学基金委员会、国防科工委、总装备部、发改委以及其他相关部委等。同时，这些制度或政策，往往与某项科技发展计划相配套。如《863计划经费管理暂行办法》（［93］财文字第822号）配套于《高技术研究发展计划（“863”计划）纲要》等。

（二）套用行政事业费方法来管理科研经费

在既往的制度与政策中，尤其是一些普适性的政策，往往把高校的科研经费被视作行政事业经费管理。从2005年《教育部财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财［2005］11号）、2006年《国务院办公厅转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》（国办发［2006］56号），一直到2012年12月教育部等密集出台的“三个意见”，即《加强高校科研项目管理的意见》（教技［2012］14号）、《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监［2012］6号）和《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财［2012］7号）等。其中，有些规定与要求，如支付方式、预算管理等，过于具体、过于细致，将科研经费视同一般行政事业经费管理，与科研业务活动规律不相符合。这些看似枝节方面，但却是贯穿经费管理中的日常工作，直接关系到科研人员的积极性。

（三）科研人员权益未能充分体现［3］

在既往的制度和政策中，对人员经费和劳务费支出限制过多，不重视项目主持人和主要参与人员的劳动付出等忽视科研人员权益的规定较多，导致科研人员缺少必要的“获得感”。再加上我国职务发明制度尚不完善，使得科研人员在研究过程中的创造性劳动没有得到应有的报偿，在成果收益阶段也未得到该有的分享。这无疑也会影响科研人员的积极性。

（四）绩效评价缺失

在既往的制度和政策中，较少有关于绩效评价的管理规定。尽管也有“逐步建立科研经费绩效考核制度”（教财［2005］11号）和“健全管理机制，完善绩效管理办法”（教财［2012］7号）等政策要求，但是由于多种因素的影响，在基层组织中，绩效管理也只是停留在“申请”与“成果”两端较浅层次的绩效量化方面，并以“科研工作量”的方式予以体现，忽视了对科研业务过程的绩效考评，缺少了对过程的引导与必要的信息反馈，妨碍了管理效果的提升。

通过对既有相关政策与制度的梳理，有利于在审计工作中，甄别相关法律法规与规章制度的规定，并能精准地加以应用，科学地把握审计工作的标准与目标。

三、高校科研经费审计应关注的侧重点

对高校科研经费的审计，在遵从一般审计程序的基础上，从科研绩效管理的视角，要特别关注以下几方面。

（一）制度建设

有关科研经费的管理，涉及到科研业务的各个方面，而且科研经费管理不同于一般的行政事业经费，根据国家的发展战略，顺应新形势需要，健全完善科研经费管理制度，势所必然。对本单位有关科研制度进行审计，旨在推动高校更新完善学校有关科研的一系列管理规范，科学地实施必要的内部控制，旨在审检制度的合理性、规范性和合法性，发现制度的漏洞，降低相关业务活动风险。制定科研方面相关制度的目的之一就是快出成果出好成果。国家支持与鼓励科研活动，但决不是放纵与科研相关的经济活动，制度审计应当围绕这一宗旨来评价制度的质量。其中，合理性主要是指制度与科研业务活动规律符合程度；规范性主要是指科研业务及其实务操作的规矩与标准；合法性主要是指国家法律法规和最新出台的科研管理政策与制度。

（二）预算管理

财政预算管理是预算管理在政府财政管理中的应用，是国家财政管理的重要内容。单就高校纵向科研项目经费而言，作为财政资金的一部分，亦属财政预算管理之列，这是法定的基本要求。一般情况下，预算管理的基本内容主要是指预算编制、预算执行和决算等。依据科研业务特点，高校科研经费预算管理的侧重点应在于预算编制及其执行。

1.科研经费预算编制情况审计。该方面的审计，在制度审计的基础上，与科研或是财务部门沟通，了解预算编制程序。其重点是，将预算编制的管辖权由原来的财务部门转变为科研部门，突出科研部门对预算编制工作辅导作用的发挥。侧重点在于预算的编制依据，充分的编制依据、扎实的测算基础，是预算高质量的前提。其审计内容大致如下：（1）审核科研业务资料。协调科研管理部门，取得科研业务基本信息，尤其是项目研究工作方案、项目研究工作基本内容及其目标、项目研究进度规划等，突出编制依据的重要性。（2）审核测算基础。根据研究内容及其目标，结合科研业务部门的专业说明和财务部门的编制要求，审核项目预算的测算基础与方法。（3）审核风险点。根据项目性质，与科研管理部部门联袂确定项目实施过程中可能的风险点。如外协经费预算等。

2.科研经费预算执行情况审计。该方面的审计，在制度审计基础上，与科研部门沟通，了解预算变更及控制的依据；与财务部门沟通，了解预算支出核算程序，以及财务部门服务状况等。侧重点在于，实际支出的目标相关性、政策相符性和经济合理性。审计工作主要内容有：（1）审核预算变更依据。预算变更必须以科研业务及其研究子目标的变化为前提，变更管理的重点在科研部门而非财务部门。特别是重大变更，必须审核其变更依据。（2）审核大额资金支付。对于大额资金支付，涉及外协单位者，按规定对关键事项进行审核；涉及设备购置者，对其程序进行审核；等等。（3）审核支出中的风险点。按照项目性质和制度规定，审核管理费或间接费提取情况，以及劳务费、助研费、咨询费等执行情况。涉及科研人员利益者应当依法依规给予维护；涉及风险事项者应当检视相关职能服务。

总之，在新的科研政策与制度框架下，该环节审计的目的，旨在促进科研经费预算管理，突出预算编制为科研服务、预算执行为科研人员服务的重点。同时，防范风险，最终为提高科研绩效服务。

（三）过程管理

科研项目的研究过程，是产出科研成果的必由之路，同时，也是科研经费支出的基本依据。对科研过程的审计，也就是对科研经费支出依据的审计。从绩效评价角度看，对每一科研项目的研究过程，即从研究力量的组织、研究方案的规划、研究工作的安排、中期管理，直到研究工作实施，进行审计，促其规范，既必要又迫切。

1.项目研究规划情况审计。项目研究规划内容涉及专业技术问题或保密问题，该方面的审计工作，重点在项目资料的完整性、规范性方面。（1）审核项目立项资料。立项资料包括项目发布机构批准的任务书或合同书，以及随同任务书批复的项目预算等。（2）审核项目组研究工作规划。包括项目组人员配置、研究实施方案、资源投入方案，以及研究进程及其目标等。

2.项目实施情况审计。该方面审计工作重点是，项目实施的真实状况，也是科研人员履行业务诚信承诺的关键环节。在制度审计的基础上，与科研管理部门沟通，联袂实施，必要时也可以聘请业内专家参与。（1）审核项目进度资料。核查反映项目进度资料，包括阶段性成果、阶段性总结报告等。（2）审核项目研究方案实施的基本情况，针对重大的方案变更、任务变更，尤其是涉及大额资金的业务变更，应审核其手续的完备性等。

（四）成果管理

获取研究成果是科研经费支出的最终目的。成果管理，就是指对研究成果的管理。其主要内容包括项目的结题、成果的登记与推广等。对成果管理的审计，旨在确保科研成果质量与科研人员应有的科研劳动“获得感”。

1.审核项目结题资料。与科研部门沟通，核查项目立项申请书、项目任务（合同）书、经批准的项目调整方案、结题报告及其附属资料，以及第三方科研评价机构或同行专家所给予的科研成果评价。重点是研究成果与任务（合同）书的要求是否相符，或高于要求。

2.审核项目经费结余情况。与财务部门沟通，核查项目结题时的资金收支情况、项目决算情况，以及结余资金的处置情况等。从维护科研人员权益，激励科研人员开展科研工作出发，尤其要核查结题时结余资金处置是否符合国家最新科研政策要求。

3.审核成果资料的完备情况。科研成果是科研经费的最终归宿，也是科研活动的价值体现。审核成果时，应与科研管理部门沟通，对第三方专业评价机构出具的评价资料进行审核，尤其是评价过程的规范性、先进性等重点关注。此外，对由境外机构出具的水平证明，要追溯查源，弄清真伪。

4.审核项目成果登记与推广情况。科研成果应当登记与推广，登记是对科研成果的确认，推广则是科研成果应有的归宿。与科研部门沟通，审核项目成果登记管理流程，了解科研成果的保护与保密，以及知识产权权属分配情况。同时，审核项目成果的转化情况，了解项目成果的应用状况等。

（五）职能服务

在实施科研项目审计时，内部审计部门还应当关注以下几点：（1）审核预算编制过程中职能部门，尤其是科研管理部门的管理服务情况。（2）审核财务部门的政策宣传、便民措施等制定、执行情况。（3）审核涉及科研人员权益的保障情况。根据项目来源与性质，以及所对应的上级制订的经费管理制度，结合本单位内部制度与管理措施，尤其是项目研究的实际情况，了解科研人员有关权益及鼓励政策的落实情况。从关注科研人员权益角度，关注科研过程的质量。（4）审核科研部门成果管理环节的服务情况。成果管理环节是学校科研成果发挥最终效益的关键。核查科研部门有关项目成果的转化与推广资料，了解学校成果推广机制，以促进项目成果质量的提高和效益的发挥。

总之，在新形势下，高校开展科研经费审计工作，在指导思想上，要增强“放管服”意识，既要防范科研及其经济活动中的风险，又要有利于促进科研工作的开展；在具体操作上，增强绩效意识，既要着眼科研活动的最终成果，又要兼顾科研活动的业务过程；在审计方式上，目前宜采取制度导向，不仅要关注本单位相关制度的规范性、合理性与可行性，而且要关注科研人员在业务活动中诚信履行情况。此外，在维护科研人员权益的同时，引导科研人员全身心地投入到科研活动中，同时关注科研质量，促进科研水平的提高。