政府购买公共体育服务的异化与法治化治理*

巴玉峰 闫建华

政府购买公共体育服务的异化与法治化治理*

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（1.河南农业大学体育学院， 河南 郑州 450046；2.河南大学体育学院，河南 开封 475001）

我国政府购买公共体育服务取得巨大成绩的同时，由于相关法律层面法源的缺失，并行出现的异化现象同样值得关注。形式主义盛行，体育社会组织与政府之间存在依附性合作关系，交易程序缺乏透明性及绩效评估体系不健全等异化问题导致公共体育服务只有数量上的增长却缺乏实质性突破。文章从法治化的视角，提出以明确政府购买的范围、加强交易程序透明化、健全和完善监督评估及公众参与机制、培育和扶持体育社会力量等方式治理异化问题。

政府购买；公共体育服务；异化；法治化治理

公共体育服务是政府部门使用公共权力和公共资源向公民所提供的各项体育服务，体现的是公民体育权利和政府职责间的公共关系，社会力量参与可以提高供给效率和资金的使用效益，达到公私“双赢”的效果。近年来，我国政府通过向社会力量购买的方式，为社会大众提供公共体育服务，取得巨大成绩的同时，由于相关法律层面法源的缺失，并行出现的各种异化现象同样值得关注。现实中仍存在着诸如承接主体与购买范围界定不明晰、政社权责不清、购买程序不规范等问题，呈现出理论与实践不相符，实际运行与理想设计相偏离等种种异化现象。政府购买公共体育服务应当在法定的范围内，按照法定的程序进行。治理实践中出现的异化问题，实现政府与体育社会力量的良性合作，还需从法治化治理的角度寻找突破口。

1 政府购买公共体育服务的异化表现

1.1 行政权力主导，购买主体行为的异化

1.1.1形式主义严重

体育行政管理部门向社会力量购买公共体育服务的动机往往来源于完成政绩考核的压力或是“充门面”、“走过场”，根据自身的利益需求而非是公众的需求，倾向于购买一些简单且能突显政绩的项目，比如从部分地区近几年公布的公共体育服务购买清单来看，体育赛事在数量上占据了较大比例，存在购买内容相对简单、集中等问题。又如农村健身设施的配置、安装与维护问题，很多地方政府仅从政绩考虑，搞面子工程，只负责单方面安装却对后期的维护管理不管不问，以至于许多地区农村的健身设施无人管理、损坏情况严重，造成资源浪费的同时还存在较大的安全隐患。尽管政府购买公共体育服务的数量及规模在增加，但服务的质量却并无实质性的突破。

1.1.2行政裁量权使用不恰当

在公私合作关系上，政府处于绝对的主导地位，私主体处于从属性地位，公权力拥有较大的行政自由裁量权。这对行政主体的自律性具有很大的依赖性，如果法律规定不完善，监督不到位，很容易导致政府的行政裁量权不恰当使用等异化问题。比如公私双方签订的购买公共体育服务合同的履行方面，在应然层面，如果没有特殊情况发生，双方应严格按照合同约定履行，避免出现行政干预行为。然而在实然层面，政府肆意扩大行政优益权，随意干涉体育社会组织提供服务的情况时有发生。虽然承接主体具有底层优势，最了解实际情况并能够直接接收到民众的公共体育服务诉求，但由于地位和能力的弱势，没有与政府平等协商的实力，只能被动接受行政指令，从而影响到服务的效率与质量。

1.2 依附性合作关系，承接主体行为的异化

由于政府掌握着大量人、财、物等资源配置权，体育社会组织在数量、规模和能力上都无法与之相抗衡。我国一直以来在体育领域实行的“举国体制”，在一定程度上也限制了体育社会组织的发展，有些体育社会组织最初就带有强烈的行政色彩，由于缺乏生存的根基和自治的传统，也愿意被政府吸纳，依附于政府。理论上，公私合作的基础应是政府给予体育社会组织一定的自主空间。然而在现实中，政府并不愿放弃实际掌控权，往往运用各种隐性化策略将体育社会组织限制在可控范围。表面看来，体育社会组织与政府之间签订有正式的购买合同，但实际上由于体育社会组织持续发展能力不足，缺乏独立性，二者之间是一种依附性合作关系。

1.3 交易程序缺乏透明性

按照有关规定，政府应当以公开招标为主的方式购买公共体育服务。然而在实践中，由于主导权掌握在政府手里，政府选择承接主体时往往采取不透明非竞争性的方式。有些尽管形式上采取了项目招投标等公开竞争方式，但实质上大多仍采取行政命令对参与竞选的体育社会组织施加影响。通过查询部分地区体育局官网及政府采购网实例发现，目前政府选择承接主体时，涉及需要体育专业知识如竞赛活动、技术培训、体质检测等专业性服务时，主要采用单一来源购买形式。公开招标的方式，只有在不需要体育专业知识如场地设施供应、服务管理等辅助性服务时，才会被采用。

2 异化现象产生的原因分析

2.1 购买主体的原因

政府作为一个高度组织化的强势公权力实体支配着大部分的社会资源，而体育社会组织在行政权力的影响和市场竞争的双重冲击下，发展相对迟缓且自治生存能力较差。因此，在公共体育服务供给模式转型过程中必然会存在公权力与私权力的斗争与妥协。政府购买公共体育服务表面上的公私合作式伙伴关系，在本质上是建立在依附性从属关系基础之上的非对称性依赖关系。同时，为实现特定的行政治理目标，由体育行政管理部门主导的竞争招标以及供方能力引发的合作惯性，容易形成少数几个甚至同一个体育社会组织长期垄断，使公共体育服务供给的质量难以提高。

2.2 承接主体的原因

由于公共体育服务具有公益性特点，政府的购买价格通常不会太高且管理严格，符合资质条件的营利性社会力量或是因利润太低缺乏参与积极性，或是因能力不够不具备参与的资格。因此，政府购买公共体育服务的主要力量就只能由体育社团、基金会等非营利性体育社会组织承担。然而，除了有商业化赛事的单项协会如足协、篮协等可以独立生存之外，众多非营利性体育社会组织由于长期形成对体育行政部门的依赖性，都不具备筹集资金、服务社会的独立生存能力。

2.3 法律层面的法源缺失

西方社会购买公共体育服务之所以能够有效实施在很大程度上有赖于法律法规。政府向社会力量购买公共体育服务相较于《采购法》和国务院其它部门制定的规章及规范性文件而言有其专业特殊性，目前我国有关体育行政管理部门购买公共体育服务的法律规定较少，虽然地方各级政府相继出台了有关的规范性文件，但由于缺乏国家层面的规定，在实践中各地没有形成统一的规范标准。

2.4 绩效评估体系不健全

目前，我国政府购买公共体育服务绩效的评估体系仍处于探索的起步阶段。在应然层面与实然层面，应该采取购买者、第三方和服务对象三方评估相结合的方式。第三方绩效评估一般缺少话语权，体育服务的最终绩效如何仍然是由体育行政部门来判定，甚至有时候就没有第三方评估的存在直接结项，给机会主义行为留下了暗箱操作的空间。

3 政府购买公共体育服务的法治化治理

以法治的方式对政府购买公共体育服务行为进行治理，应以具体的法律法规为基础，否则就有可能演变成政府推卸责任、转嫁负担、变相增加财政开支的腐败行为，具体应做好几个方面的工作。

3.1 明确政府购买的范围

现代公共管理学认为，政府的服务职能是以公共服务的绩效管理为核心，服务职能的范围应以公共性和公益性为标准进行约束。政府向社会力量购买公共体育服务，会使其配置资源的权力扩大，因此必须要有明确的界限加以规范，具体而明确的范围界定在实践操作上才具有实际意义。在未来立法、修法时，可在指导性正面清单的基础上，采用负面清单制度，把政府购买公共体育服务的范围分别设置为禁止性范围、可裁量性范围和确定性范围，并使其内容更加具体细化，以便于同级财政、监察等管理部门进行合法性和可行性审查。

3.2 加强交易程序透明化

随着社会的进步，行政领域不断扩大，体育行政裁量的范围也会不断扩张，仅依靠实体法对政府购买公共体育服务的行为加以约束显然是不够的，需要寻求程序的法律规制。现有法律法规以及各级政府规范性文件在程序性规范方面存在许多的不足之处，未来立法或修法时，可以将程序性规定一并纳入，把包括立项、信息发布、购买过程、监督管理等诸多环节纳入法定程序。同时在体育主管部门的门户网站及政府采购网及时公布有关信息，便于公众了解，接受社会大众的监督。

3.3 健全监督评估机制

现有的法律法规主要是针对承接人的监督，对行政监管主体的责任并没有加以规定。仅享受监管权力，却没有承担监管责任的具体规定，这势必会造成行政监管主体权责不一致，监管责任意识缺失，监管效率低下等问题。因此，有必要完善对购买主体与承接主体全方位的监管制度，建立事前目标设定、事中管理和事后评价的全过程长效监督评估模式，制定严格的项目评价标准与制度，明确绩效评估的具体指标。对具有较强专业性的服务项目，可根据有关规定，由体育行政执法机关组织邀请高校或体育科研机构的相关专家学者参与进来，结合内部监督与社会监督，杜绝腐败源头。

3.4 完善公众参与机制

政府购买公共体育服务是基于社会大众的需求，没有社会大众的需求，购买行为就缺少基本的逻辑起点。因此，应强调公众参与政府购买公共体育服务的程序机制。公众参与可以是在事前的立项决策阶段、也可以是在事中的监督或事后的绩效评估阶段。任何一个阶段都可以通过网络调查、座谈会、听证会、实地走访等方式听取群众意见。同时健全竞购人陈述、服务质量社会评估等一系列公众参与的渠道，调动公众的主动参与意识，保证参与人陈述意见的权利。

3.5 培育和扶持体育社会力量

当前我国难以构建“国家-市场-社会”三元市民社会结构的重要原因是缺少了作为社会第三部门的社会力量参与，因此，应积极培育和扶持体育社会力量。具体应做好以下几个方面：首先，尝试实行一业一项一地多协会制度，打破地区体育项目由某一单项体育协会垄断的局面，营造体育社会组织之间有序竞争的氛围。其次，改善体育社会组织的准入环境。需要进一步改革体育社会组织的管理体制，政府主动放权，简化体育社会组织的注册登记门槛和审批程序。同时，在符合有关资质要求的前提下，对体育社会组织的成立年限不应做硬性规定，做好培育体育社会组织的基础工作，发挥其专业和成本优势，引导其更多地参与为公众提供公共体育服务，激发其生存活力。最后，为体育社会力量发展提供更为宽松有利的政策环境。对于行政依附性较强的准官方体育协会商会，政府应帮助它们逐步实现与挂靠的体育行政主管部门脱钩，明确其独立法律地位；对于民间发展起来的草根体育社会组织，给予更大的信任和支持力度，帮助它们完善组织机构和管理制度建设，提升其社会公信力。无论是哪种体育社会力量，只要是为社会大众提供公共体育服务，均可以享受如税费减免、延期纳税或是税款扣除等优惠措施。同时，由主管部门负责对体育社会组织进行持续培训与监督，将它们引入规范化、专业化、法治化的轨道。

政府出资购买公共体育服务是一种双赢的公私合作模式，其优势在于国家通过购买的方式，借助私主体力量，减轻政府行政负担的同时能有效提高供给的效率和效益。与此同时，私主体也可获取相应的收益，激发市场活力。在推动政府向社会力量购买公共体育服务这一制度从实然现状走向应然远景的过程中，要重点防范与改革并行出现的异化问题，完善公共体育服务市场化进程中的公私合作法治化体系。

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Alienation and Legalization of Purchasing Public Sports Services of the Government

BA Yufeng, etal.

(Henan Agricultural College, Zhengzhou 450046, Henan, China)

2020年度河南省重点研发与推广专项（软科学研究）支持项目(项目名称：政府购买公共体育服务的异化与法治化治理；编号：202400410124)；2019年教育部人文社会科学研究规划基金(项目名称：政府购买公共体育服务机制的法政策学研究；编号：19YJA890027)。

巴玉峰（1972—），副教授，研究方向：体育法学。