公共体育服务第三方评估中评估主体分类及责任研究

王 政 吴相雷

1.苏州大学东吴学院，江苏 苏州 215021；

2苏州大学体育学院，江苏 苏州 215021

1978年邓小平主持召开十一届三中全会，对以往我国政府集权式经济发展方式提出整改意见，提出打破政府总揽经济发展的格局，鼓励政府、社会权利转换与分化。与此同时，自1985年党的十二届四中全会首次提出政府职能转移，国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见（2014）》提出“在转变职能背景下，分离出那些可以依靠体育社会组织能力来提供的公共服务和自行解决困难事项，给与组织充分信任并将事务交由他们承担”，[1]这更体现了国家对有当前我国非政府组织的信任。在政府职能转移的背景下，对公共体育服务的供给过程，政府的职责也在进一步发生转变，从原本的“划桨者”转变为现在的“掌舵者”更加考验的是政府在公共体育服务供给中的监管和评估能力。法治原则、执政原则、民主原则是负责任的行政行为核心要素。[2]《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见（2015）》的提出，将“管评独立”的第三方评估新阶段逐渐作用于社会组织评估管理之中，第三方评估已如基石一般保障着政府部门监管公共服务效益。[3]跟随着评估工作的科学性提升，评估工作越发细化，为推动社会组织评估工作有序开展不断助力。要做到更好地对接民生需求转变，并根据不同利益主体的特性实现不同的利益分配，达到评估责任体系公平合理，成为了现如今公共体育服务评估顺利推进中面临的新挑战。在对当前我国公共体育服务多元供给过程中，不同评估主体责任划分进行分析，主要体现出责任划分以政府为主，社会组织责任意识欠缺，公众参与公共体育服务评估的程度不高，更多的体现在个体责任而缺少社会责任。政府在主体责任划分方面做到细致划分，明确在公共体育服务评估中不同评估主体的可信度、专业性和普及性，注重加强开展公共体育服务的财政支纳监管力度，达到各级财政部门上下协同的监管态势。

1 当前我国公共体育服务评估发展态势

公共服务评估工作自2007年至今，已经在探索中发展了十年有余，在此期间，在民政部和各省市民政部的评估工作推进下，我国公共服务评估进程取得了显著的提升。十八大报告强调：“将中国特色社会主义行政体制目标贯彻落实，通过深入推进政府与企业、资产、社会三者分开，通过科学职能的建设，优化结构，深化体制改革，形成高效廉洁且人民满意的服务型政府”。“服务型政府”是在市场经济的不断推动下孕育成形的政府新管理模式，是相对于计划经济时代下管制型政府模式的一种升华。对于进一步强化社会组织在承接政府购买公共服务中的重要地位，在全面深化“放管服”体制改革的驱使下，政府应不断理清自身位置，在公共服务领域从原有的生产者、实施者向支持者与监督者逐渐实现转变。2018年1月民政部发布《社会组织信用信息管理办法》，社会组织评估等级被纳入信用信息管理范畴，提高了社会组织评估的规范化。为进一步优化国家社会合作治理提供结构性支撑。国家更加鼓励体制外的企业、组织和社会公众参与社会治理，适时适当的完成对监管与评估性质的社会组织构建，确定了社会组织评估正式全面进入“管评分离”的第三方评估新阶段。自此开始，北京、上海、广州、江苏等各地方不断将社会组织第三方评估组织机构建立范围扩大，第三方评估呈现常态化发展态势。体育社会组织作为特殊体育服务供给平台，逐渐开始在社会体制改革进程承担起重要定位，在不断改良我国体育事业发展和推动公共体育服务实施中发挥积极作用，政府购买公共体育服务工作的顺利实施，第三方评估工作显然是必不可少的，而明确服务评估主体和对评估不同阶段评估主体的责任划分，是保障公共体育服务评估工作顺利有序实施的重要保障，在“公平、准确、有效”实施评估的基本原则下，第三方评估将会是实现政府购买公共体育服务高质量供给这一目标的核心保障力量。

2 公共体育服务第三方评估主体分类

2.1 政府部门参与评估

体育社会组织承接公共体育服务过程中，体育总会作为承接评估主体对公共体育服务的监督与评估单位，对体育社会组织实施情况进行监督。公共体育服务逐渐植入第三方评估，其监督和评估部门都基本为作为＂枢纽型＂社会组织的体育总会通过初步审核后派遣公共体育服务发展工作领导小组人员、外部体育领域专家进行进一步项目审核和后期绩效评估。由于体育局购买公共体育服务的监督和评估部门也是体育总会，因此两种购买公共体育服务的主体模式在监督与评估方面用相似之处。[4]社会力量在承接公共体育服务供给过程中，接受外部监督和评估前期考核的重点任务应落在政府相关部门的肩上，体育社会组织评估所展现的全面性，承接能力的提升以及最终评估结果的准确性都需要依靠良好的制度体系和严谨的法律约束作为有力的支撑条件，这一切的前期筹备都需要政府部门提供，同时需要政府官员的参与。政府部门可以通过监管手段确保体育社会组织实体化后的公益性，通过监管手段提升社会组织公信力。

2.2 社会组织评估机构参与评估

2014年9月，上海在社会团体管理局积极响应政府号召，在国内率先成立了第一家省级的社会组织评估机构——上海市社会组织评估院，同时将专家数据库的建立作为评估院的建立基础，以保评估工作规范、有序开展，聘任了一批有经验、有专长、有专业的评估工作专家对公共服务实施成果以及社会组织等级进行第三方评估工作。同时，评估院通过制定《评估工作守则》和《评估专家守则》，对评估专家的行为以及评估工作流程进行规范化约束，有助于推动评估工作长效管理机制的形成，对评估工作实施主体具有良好的公信力提升作用。[5]为确保政府购买服务得到公平公正顺利实施，常州市打破以往惯例，采取现场公开评审、公布结果的方式来确定项目申请过程，其现场评审专家组来源于国内相关领域专家与政府监管部门官员组织，创新提出以承接者现场阐述，让预想承接服务的社会组织现场展示实施赛事推广与举办的具体实施流程，让评估专家组对承接者对承接赛事的设想做出直观评价。此外，自2016年起江苏常州在购买公共体育服务开始聘请第三方评估机构，承接服务评估考核工作，实施资金惩戒机制，对服务开展态势良好的组织单位，实施资金奖励，鼓励组织更好发展，对承接服务效果不好的组织机构将实施经费按比例缩减机制，通过奖惩机制保障公共体育服务顺利完成。为评估公共体育服务的购买情况，早在2016年，常州市体育部门出台《常州市政府购买公共体育服务的实施办法》，提出，评估实施机制的参与主体应是有购买方、承接评估方和社会公众共同组成的第三方评估模式，对购买行为规范性、购买资金使用状况，购买服务拟定的数量和质量经行全方位评估。拟定常州市社会体育指导员协会作为第三方评估主体，对承接组织购买的公共体育服务实施第三方评估绩效考核工作。对后期评估结果的公布做到公开透明，以备下一周期政府购买公共体育服务确定购买预算与前期承接服务的社会组织进行考核。

2.3 社会公众参与公共体育服务评估

政府部门以及社会组织往往不能完全代表不同社会阶层与公众群体，而只有社会公众本身才更具有了解民众、发现公共服务实施中存在的不足和见解，通过公众反馈，其反馈层将涉及社会中不同阶层公众的意愿与诉求。在公共体育服务实施过程中，公民参与服务的第三方评估工作其本质在于公民在公共体育服务获益当中体会过程更为贴合，对于公众需求与呼声更加符合真实状态。在公共体育服务接受第三方评估时，评估主体的选择，评估指标的制定，都理应将公众参与评估反馈相结合，增加评估指标的兼容性和覆盖面。但在公众参与政府购买公共体育服务评估过程中，由于信息收集、信息沟通等方面存在困难，既影响了公众获取评估信息资料的客观性和真实性，制约了公众参与评估的积极性，也影响了通过公众层面反映评估结果的客观公正性。在公共服务供给过程中，政府部门通过鼓励社会公众引入公共服务评估，将普通民众随机或自由参与评议政府购买公共体育服务的评估模式。社会公众参与方式与途径的不同， 政府部门通过社区居委会、街道办事处等基层办公单位的窗口拦截的形式，选择社会公众接受政府相关部门的随机抽查访谈，将社会公众作为“隐藏”第三方，政府评估监管部门如统计局等到服务实施区域通过线上线下随机发放问卷、随机电话访谈等手段进行服务效果材料的收集，通过此类手段争取能够准确掌握公共体育服务供给过程中存在的优势与不足。

3 公共体育服务第三方评估的责任

3.1 政府责任

合理的责任划分是公共体育服务顺利进行的保障，不同评估主体协同参与公共体育服务评估工作，已成为当前公共体育服务项目开展中必不可少的保障环节，政府部门在供给的前期规划、财政审计、实施监管等责任做到尽力尽为，并利用立法手段加强政府的责任建设，完善财政审核制度，形成全面问责机制，切实确保公共体育服务实施顺利。在新公共管理理论植入与借鉴过程中，其被选择作为当前我国政府购买公共服务所形成的最优解释，是作为理论设计与实践执行二至之间达到高度耦合的逻辑呈现。政府在购买公共体育服务评估中，应对公共体育服务项目规划完成前期，在顶层设计上完成规划责任，健全和完善公共体育服务多元供给的政策法规。多元供给制度建设受限导致公共体育服务导致供给过程中各主体职责懈怠。以政府主导的体育立法欠完善，现有的公共体育服务政策法规对具体供给方式、不同参与主体的责任不能做出明确规定，出台的相关政策文件多停留在宏观层面，具体指导性与实践性不强。[6]作为公共体育服务主要资金供给者，拥有不可或缺的财政责任，目前，我国在公共体育服务领域专项财政经费投入逐年上升，公共体育服务对政府财政投入的需求量依赖性较强，在公共体育服务多元化发展中，财政支出的完善程度需要政府部门特别关注，与此同时还要担负起完善公共体育服务多元筹资方式的拓展责任，以弥补公共体育服务政府财政支出不足，同时强化市场，通过市场推动公共体育服务高质量发展。政府对公共体育服务供给质量拥有绝对的监管责任，政府依靠自身权力，制定相关措施对公共体育服务实施效率、效果进行监管与评估，拓展更多的评估手段，达到过程监管与结果评估相呼应，明确定性评估与定量评估、不定期开展实地评估，依据公共体育服务的类型和特点，最终形成合理有效的评估手段，确保政府购买公共体育服务中政府责任得以明确，避免责任覆盖过大导致市场失灵，同时避免政府责任覆盖面较小而形成政府失灵政府作为顶层设计部门，在购买公共体育服务中不得不考虑的是涉及人群的广泛性，不同地区所要考虑的服务均等化问题，这是作为服务型政府能取得社会公众信任的必要条件。

3.2 组织责任

在政府单一主导的举国体育管理下，体育社会组织在生存和发展中所应履行的责任受到“政社混淆”现象的制约，人们乃至体育社会组织自身都认为，体育社会组织只需向政府负责，而不需要承担社会责任。[7]我国政府改革目标向行政领导、制度改良的趋向靠拢。政府在进一步完善社会组织责任划分的实践过程中，按照“违反义务即要承担责任”的基本法理，2016年修订《全民健身条例》，提出作为公共体育服务的承接组织，政府组织、学校、社会组织应当担负起未履行义务和履行义务不当所造成的责任和接受惩罚。为确保体育社会组织的主体责任，需要更为具体的问则制度文件如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》或《刑法》中形成了具有中国特色的问责模式即“首长负责制”，这就导致公共体育服务问责体系形成二元化哲学悖论。

20世纪后期出现的“组织革命”逐渐引发了人们对于公共服务供给中社会组织社会责任的思考。国外关于公共服务责任划分政策制定中，采取了负面清单的形式，以“政府固有职能”为标准，将政府必须亲自承担的职能列名为“不允许外包”，其他职能可以由市场承担。[8]而在例如集体决定行为过程中，领导者或实施者存在错误，就会受到相应的问责惩罚。如果集体决策出现错误，则相应后果的承担就很难实现了，这就形成了典型的“法不责众”。“权责分配”与“明确具体”是公共体育服务问责必要原则，不同主体应承担不同责任，责任的归类应通过法律法规或规章制度予以明确。在未来，在公共体育服务承接过程中，体育社会组织社会责任体系要逐渐清晰、明确，应力求为自身获取相应的发展和必要利益，同时避免走入盈利性组织发展的误区，帮助国家实现更加现代化的治理体系和治理能力，不断推动社会和组织在改革中的发展步调力求符合我国推进特色社会现代化发展方向，切实完成公共体育服务中第三方评估的社会组织主体责任。

3.3 公民责任

公民责任意识是指人要知道并尽心尽力完成与自己扮演的角色所对应的任务与职责。[9]改革开放70年以来，中国社会发生巨大转型，公民个体逐渐摆脱对国家的条性依靠，多元化利益格局逐渐成为主流，公民个体对利益诉求的索取途径之间被拓宽个人责任意识和社会责任意识逐渐得以显现。随着社会发展水平的不断提高，社会矛盾也在发生变化，社会公众对体育的需求也不断高涨，公民的个人责任观与社会责任观呈现出非均衡的发展趋向。有研究表明，我国公共体育服务问责的启动、处理与救济多为政府内部化实施，利益相关者公民拥有较强的对于相应事件的问则责任，同时却拥有较弱的参与机制与监督权利。公众对评估结果了解程度极低，媒体报道下可以获取相关内容，但问责程序处罚的过程、理由、后期是否勒令整改过程缺乏公众维权环节。[10]较高的责任意识，是提高公民更好的参与政府购买公共体育服务评估水平，能够做到与政府和组织共同维护公共体育服务评估的公共利益。现阶段我国公民责任意识缺失，特别是公民的社会责任意识淡薄，现如今，国家在推进服务型社会进程中，公民责任意识，特别是公民的社会责任意识淡薄是推动发展的严重阻碍。[11]在市场经济浪潮推动下，当代社会公众对法制观念的忽视，在权利与义务缺乏统一性认识方面社会公众还无法完全满足社会发展的需求，对数社会公众对于自身所要履行的义务和应当享受的权力知之甚少，相关政府部门缺乏对社会公众责任意识的灌输，在实现社会公众对个人所应履行的义务和享受的服务的权力以及公民对个人责任意识和社会责任意识还无法达到社会发展所要求的动态平衡。