依法治校视角下我国大学治理体系与治理能力建设

摘 要 依法治校、全面推进高校治理体系与治理能力建设，是高校深化改革、建设现代大学制度的内在要求，是高校实现高质量内涵式发展、提升大学核心竞爭力的重要保障。目前，我国高校依法治校还存在一些亟待解决的问题。我国大学内部治理体系建设，应坚持“主权在民、规则至上、律以致用”的原则，从健全法律与制度体系、优化高校治理方式、深化高校治理文化建设等方面构建具有中国特色的现代大学治理体系。

关键词 依法治校 治理体系 治理能力

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究基金指导项目“生态学视角下我国研究型大学学术发展的战略路径研究”（20 14SJD054）。

作者简介：吴永祥，南京航空航天大学马克思主义学院讲师，博士，研究方向：高等教育学。

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.068

党的十八届四中全会提出了“全面依法治国”的奋斗目标。党的十九大报告中33次提及“法治”，19次提到了“依法治国”。2018年11月，全国教育法治工作会议在京召开。依法治校是科教兴国和高等教育现代化的具体实践，是高校科学发展、变革创新的本真要求，是促进师生自由全面发展、维护校园和谐稳定的必经之路。高校应牢牢依靠法治推动实现大学治理现代化[1]。高校依法治校，主要是指高校依法处理办学中各种关系、各类事务，既包括政府部门对大学依法履行管理职能，又包括大学依法建立健全内部制度机制、依法组织办学行为，还包括师生员工依法履行自身的权利义务。

一、我国高校治理体系治理能力建设的现实困境

改革开放以来，我国高等教育积极推进法治建设，为高等教育改革发展提供了强有力的法律支持和制度保障。进入新时代，高等教育的环境和条件都发生了显著的变化，高校依法治校还面临诸多的现实困境，存在一些亟待解决的问题。

（一）法治理念滞后，法治意识淡薄

一方面，很多高校的官本位色彩还比较浓厚。一些高校的管理者法治意识淡薄，认为高校法治建设多是为了防范法律风险、处理法律纠纷，法治建设与人才培养、学术研究、社会服务缺乏深度融合，“有章办学”与“无章运行”的现实冲突时有发生;一些高校教育资源分配不尽合理，责权利之间界限不尽清晰，科学决策、民主决策、依法决策的氛围还不够浓厚，行政权力与学术权利之间存在失衡现象。另一方面，高校师生的权利义务不对等问题还较明显。在师生权利保障上，一些高校在教师聘任合同、职称评审、考核评价等方面缺乏对教师权利的合法保障;一些高校的人才培养方案、学生学习生活硬件设施等方面与招生简章存在明显偏差。在师生义务履行方面，一些高校教师授课敷衍了事、师德师风失范，未能履行作为教师应尽的义务;一些大学生恶意拖欠学费、上课旷课、考试作弊，未能履行作为学生应尽的义务。此外，一些大学法治文化淡化，学校在法治文化宣传方面重教育灌输轻法理探究;师生在遇到矛盾纠纷时，缺乏依法维权意识，容易采取过激行为。

（二）法治体系不完善，规章制度不健全

一方面，政府的相关教育立法还不够健全。当前，我国虽然有《教育法》《高等教育法》《普通高校学生管理规定》等，但是仍存在内生性缺失，已有的法律法规还有待进一步完善，教育救济等法律法规也不完善;面对不断变化的社会关系，一些法律法规呈现出滞后性，在依法处理实际问题时缺乏与时俱进;一些法律法规相互之间的法律权限不够明晰，法律语言中存在较多模糊性表达，缺乏法律的事实有效性，难以有效规范高等教育行为。另一方面，学校的规章制度还不够健全。一些大学的规章制度庞杂，制度之间存在冲突，制度的废改立不及时，尚未形成一个有机统一的规章制度体系;一些大学的规章制度陈旧或笼统，不严谨，不周全，形同虚设，缺乏实用性和指导意义;一些大学的规章制度，程序方面不够规范，不符合程序法精神，存在合理性合法性风险;一些大学往往重信访事项处理轻师生法律救济，救济渠道不畅通，救济制度不完善，突发事件法治化水平较低。

（三）法治执行不充分，监督机制不完善

当前，我国改革开放进入了深水区，经济社会关系发生了深刻的、积极的变化，催生了人们契约观念的生成，高校内部的矛盾纠纷呈现出日益增多的趋势，如大学生学籍学位纠纷、纪律处分纠纷、意外事故纠纷、由行政权力与学术权利冲突引发的纠纷等。这些纠纷中，很多都与法治执行不充分、监督机制不完善有关。一些高校规章制度的执行力不强，存在对制度的选择性落实或不及时落实的情况;一些高校因为制度本身缺乏科学性、严谨性，存在法治尺度把握不准的问题;一些高校在规章制度执行时存在“双重标准”，对一线教学老师存在“脸难看、事难办”的情况，对行政干部存在“特事特办”的情况;一些高校在制度执行中，管理不公开，行为不透明，缺乏系统完备的监督机制，缺乏有效的问责;一些高校内部权力配置不合理，行政权力居于主导地位，对学术权利进行“殖民化”管理。

二、依法治校视角下高校治理体系治理能力建设的路径选择

良法是前提，善治是保障。高校是一种特殊的社会组织，法治是一种特殊的治理模式，两者融合并统一于“主权在民、法律至上、律以致用”。高校应坚持“良法”与“善治”相融合、坚持合科学性与合文化性相统一、坚持主体间权利与义务相统一，上下协同，内外联动，依法治校，变革创新，妥善处理好学校、教师与学生的关系，深入推进高校治理体系与治理能力建设。

（一）健全法律与制度体系，全过程规范法律活动

哈贝马斯认为，法律的有效性应包含两个维度，即行为的合法律性和规则本身的合法性。前者是事实有效性，后者是法律规范有效性。[2]高校法律与制度体系建设，应从高校改革发展的现状与需要出发，坚持事实有效性与法律规范的有效性相统一。

1.法制法规与规章制度的设计与制定。一方面，政府和教育主管部门，应进一步健全完善教育相关的法律法规，充分满足高校改革发展的法治需要;对于政府和教育主管部门制定的法律法规、决议决定等规范性文件，高校应制定具体的贯彻落实措施。另一方面，高校要构建分层分类的高校规章制度体系。坚持适度抽象性与可操作性相结合，坚持科学性与合法性相结合，建立常态化的规章制度立项审批、备案审查、修改废止机制，明确审查内容范围和审查流程步骤;建立重大决策信息公开与听证制度，做好规章制度制定前的风险评估和实施后的效果评估;提升依法治校的立法技术，制定关于规章制度起草的技术规范，提升制度起草者的专业化、法治化水平，各项规章制度不得与上位法冲突。

2.法律法规与规章制度的执行与监督。一方面，规范权力使用。法国启蒙思想家孟德斯鸠指出：“一切有權力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”法律法规与规章制度的严格落实，有助于有效防范高校公共权力异化。高校权力行使必须遵循法定的方式、步骤、顺序、时限等，坚持程序的完备性与合法性。另一方面，拓宽监督渠道。高校要引导师生员工对各类办学行为进行监督，保障师生员工利益的合法性表达;充分发挥纪检、监察等监督机构的作用，加强高校法治组织机构建设，做好监督、执纪、问责，主动防范和化解法律风险;构建多元化的师生权利救助体系与服务平台，行政救助与司法救助相结合，依法有序发挥协商、信访、调解、诉讼、仲裁等途径的作用，妥善处理利益冲突与矛盾纠纷。

（二）优化高校治理方式，全时空提升法治能力

大学是特殊的社会组织，具有学术性、教育性、创新性等组织特性。大学治理要妥善处理大学公共性与自主性的关系，要特别重视“大学、政府、市场”和“书记、校长、教授”之间关系结构、权力配置、互动机制等因素。[3]现代大学治理体系应是外部治理与内部治理相结合的治理结构。

1.优化治理结构。一方面，厘清高校与政府、社会的关系。用法治推进大学自治与社会责任的平衡，高校与社会之间应保持适度的张力，在扩大高校办学自主权的同时，广泛听取社会各界对办学治校的意见建议，推进高校从共同治理走向有效治理。另一方面，优化大学内部治理结构。持续推进校院两级管理体制改革，进一步理顺学校与学院的责权关系，激发基层办学活力;持续推进教授治学平台建设，充分发挥教授在学术自由、学术治理中的重要作用;持续提升民主管理水平，充分发挥教代会、工代会、共青团、统战等机构机制的作用，完善师生的利益表达机制与政治参与机制，切实尊重师生参与治理的主体地位。

2.提升高校治理效能。高校法治应当蕴含正义、平等、公平、民主、程序、效率等价值理念，正义与效率之间存在着对立和统一的相互关系，高校要在恪守正义的前提下积极推进治理效率变革。一方面，提升资源配置效率。聚焦人才培养，优势学科、优秀教师、优质资源、优良环境，要围绕立德树人的根本任务进行优化配置;突出科技创新力，学科建设要瞄准科技前沿和国家需求，鼓励重大原创和颠覆性技术创新。另一方面，提升协同创新效率，改造高校组织形态，推动高校创新学术组织模式，探索矩阵式、平台式等多元化的基层教学科研组织形式，鼓励建立跨学科的研究所、研究中心、项目组。

（三）深化高校治理文化建设，全方位凝聚法治共识

法律的权威源自大众内心拥护和真诚信仰。习近平总书记强调，法律要发挥作用，首先全社会要信仰法律。高校法治不仅仅是法律之治，更是规则之治。高校师生应坚持规则至上的理念，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维。[4]从而将法治文化全方位融入教书育人、科学研究、社会服务。其一，在法治理念培育上，强化精神引领。高校要增强师生员工学法、知法、守法、用法、护法的法治意识和法治思维，使广大师生员工树立科学的思维模式、文化信仰和行为习惯。其二，在法治知识教育上，强化文化气息。高校要创新教育载体与教育方法，加大教育力度与教育深度，多途径开展法治文化建设活动，让大学生成长为具有现代法律素质的新时代社会主义事业的建设者和接班人。其三，在法治氛围营造上，强化环境熏陶。高校要注重依法治校与人文关怀相统一，大学文化建设与校园文化建设相统一，营造鼓励创新、包容失败的干事创业氛围，努力为广大师生创设良好的法治环境，妥善处理好师生的发展需要和现实诉求，积极维护好师生的合法权益。

参考文献：

[1] 黄晓玫.新时代中国高校法治的三个走向[J].中国高等教育，2019（8）：22.

[2] 哈贝马斯著.在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏，译.背景：生活·读书·新知三联书店，2004：37.

[3] 张学文.重塑话语体系：构建中国特色的高等教育话语逻辑[J].中国高教研究，2015（7）：14.

[4] 刘树船.依法治校的理想图景与现实路径——评《高校法治的运行机制与优化路径研究》[J].社会科学论坛，2018（3）：250.