校外托管机构规范化运营困境及对策研究

白生祥

(青海民族大学政治与公共管理学院 青海 西宁 810000)

前言

“根据西宁市教育局《2018年西宁市城区义务教育招生实施方案》(宁教基〔2018〕18号)规定，城东区教育局所管辖小学22个”[1]。学校内部午托服务。校外午托机构便应运而生，托管的主要目标是小学生。每个托管机构收费、饮食标准、无统一和规范标准。

就城东区西宁市青藏铁路花园学校和西宁市杨家庄小学，小学生人数是1300多人，在学校周围显性托管机构存在8个，参与到托管的学生流量500多人(不包含去教育辅导机构的学生)。西宁市八一路小学和西宁市康南小学，数据统计小学生人数为1000多人，在学校周围显性托管机构存在4个，参与到托管的学生流量300多人(不包含去教育辅导机构的学生)。其中，托管的形式是午托、晚托、全托。校外托管机构发展过程中，邻里关系、托管学生的饮食安全、从业人员的资格认证等问题被呈现，政府对于校外托管机构的规范化引导到了一个迫在眉睫的时候。

一、校外托管机构的定义及发展现实依据

(一)托管机构的定义

“在国外20 世纪 80 年代以来，小学生课后托管开始受到发达国家政府、学术界和教育工作者的关注。欧美国家、日本、韩国、新加坡等国家主要采用校内托管的方式，同时选择部分小学试点探索学校与托管中心合作提供学生托管服务，为学生提供更优质、高效、多元的托管服务体验。将学生托管作为一种公共服务，依托学校、社区、少年宫等社会组织作为学生课后托管的主要场所，促进学生兴趣和社会交往等综合素质的发展。”[2]

“在国内，托管机构出现于20世纪90年代初期，刚开始的时候被称为“小饭桌”，主要面向年龄较小的儿童，更多面向的是小学生，根据托管时间划分，托管类型被分为午托、晚托和全托。随着近年校外托管机构大量涌现，学生课后托管问题引起了政府的关注。北京、上海、浙江等城市纷纷出台了相关政策对学生托管问题进行规范。”[3]

综上所述，校外托管机构和家长之间存在契约关系，是除学校和家庭的第三方，在学生上学期间学生自愿下，以付费形式承担学生放学和上课接送工作，午托承担提供餐饮的服务，晚托和全托承担饮食和学生作业辅导的个体经营机构。

(二)托管机构发展现实依据

第一，对于家长和学生而言。学生中午吃饭、接送以及学生的安全是家长面对的重要问题，然而学生的放学时间和家长下班时间不匹配。托管机构充分发挥它的作用了，解决学生吃饭和接送安全问题，可以为家长省心下班后接学生。

第二，有效促进就业和再就业。托管机构有效的吸纳了社会人员的就业和再就业。根据调研结果显示，托管机构的负责人基本上是下岗的职工，以及个别的大学生创业者。对就业和再就业具有积极作用。

二、西宁市校外托管机构现状——以城东区为例

本次调研运用的是访谈法，调研对象为小学生(200人)和托管机构的负责人(10个)。分析西宁市城东区校外托管机构托管的类型、参与托管的学生类型比例及被托管学生满意度分析等。

(一)校外托管机构的类型

西宁市城东区的托管机构创办主体为社会力量，属于个体经营机构，主要是职工在就业或者大学生创业团体；主要针对目标是小学生；主要承担服务：中午就餐服务，晚上就餐和作业辅导服务。

(二)学生参与校外托管类型比例

通过对参加托管的200名学生的访谈，如图1所示，在被访谈的学生中参加纯午托的学生占的比例是最大的。原因是父母为双职工，中午休息的时间有限，所以，让学生参加校外托管机构。

图1 参加托管机构不同类型的人数统计

(三)学生对校外托管机构的满意度分析

通过表1的分析可以得出，参加托管的学生中，对于托管机构作业辅导以及综合服务满意度较高，对于饮食满意度占比仅20%，说明在以后的运营中需进一步提高饮食标准。

表1 学生对托管机构满意度分析

(四)校外托管机构从业人员及环境状况分析

在访谈的10个托管机构负责人中，从业人员的年龄、从业人员的文凭、托管机构的环境卫生，存在一定的差距。从业人员34人，其中，从业人员年龄结构20—30岁的8人，30—40岁的13人，40—50岁的9人，50岁以上的5人。从业人员文凭结构，本科文凭6人。托管机构环境卫生及空间格局，比较好的2个，比较一般的3个，比较差的5个。

综上所述，校外托管机构在社会中具有很大的需求量，有足够的市场空间。但是通过调研发现在校外托管机构需要进一步提高和改进，需要相关的管理部门进行协调和督促，促进校外托管机构健康发展。

三、西宁市城东区托管机构规范化运营困境分析

随着社会的不断进步和发展，以及教学强国战略的实施，教育事业在蓬勃发展，随之托管机构也雨后春笋般的发展。校外托管机构存在很多的问题。例如，没有明确的规定归属哪个部门进行管理；缺乏有效的监督管理机构；规范的引导和治理力度不够等。

(一)主管部门不明确

在办理的过程中没有明确的主管部门，一般情况下就是在工商局和食药局进行备案登记就可以了。从而就可以发现西宁市城东区托管机构在规范化运营的过程中，缺乏主管机构进行专门的管理，同时，在托管机构发展的时候没有牵头管理机构对托管机构进行有效的治理和引导。

(二)行业准入门槛太低

缺乏行业发展门槛，托管机构在各小学附近快速的泛滥且呈现良莠不齐的现象。一方面，有房子、有桌椅及做饭的灶就可以，另一方面，午托机构只要有由于托管机构属于是利润比较高的行业，而且目前政府管理存在很大的漏洞，而且托管机构承担的作用是比较轻松的主要有两个方面:为托管的学生提供饮食和为托管的学生辅导家庭作业。

(三)饮食安全难以保证

饮食安全是托管机构最重要的问题之一。近年来不断有关于幼儿园、学校食堂等学生食物过敏和食物中毒的事件发生，托管机构的蔬菜等采购大都是从早市或者在市场临时采购，缺乏有力的关于采购的证据，假设出现食物中毒的现象就无法确定是原材料问题还是后期加工出现的问题。

(四)校外辅导质量无法衡量

托管机构的负责任人职工再就业，以及少数的大学生。从业人员的文凭存在很大的差别，有些机构雇佣大学生进行辅导，有些机构直接相关手机APP直接搜索答案让学生抄袭，每个机构辅导学生作业的类型有很大差别的，而最终辅导的质量也无法衡量。

(五)规范化运营的制度体系缺失

就目前而言，西宁市城东区对于托管机构的治理，现在引用个体工商户的管理办法和“两个档案”[4]的管理办法。一方面，托管机构的主管机构是比较模糊的，而且它没有营业执照和税务登记表，另一方面，“两个档案”管理办法，更多的是对于食品安全上的约束，对于托管机构整体的发展缺乏有效及制度，因此，还是无法从根本上解决潜在制度体系的问题。

四、西宁市托管机构规范化运营对策

对于托管机构规范化发展可以从出台相关的管理政策着手。由政府牵头形成一个具有指引性的政策和条款，在治理过程中有法可依、依法办事。社会群体开办托管机构，应该加强制度化建设和规范化发展，建章立制，形成一个能够进行长效的考核机制。

(一)加强组织间沟通，明确主管部门

对于托管机构的管理涉及到多个部门，目前的管理中每个部门或多或少的都有所涉及，但是，缺乏主管部门，在管理的过程中有时出现重复执法，有时又缺乏管理。在托管机构规范化发展的进程中，明确主管部门是必要的，加强组织间的协调，充分发挥各自的职能，促进托管机构的有序规范发展。

(二)以政策明确市场准入门槛

行业门槛的设置可以有效的吸收健康的机构进入市场中，自主的淘汰了劣质的机构。政府出台相关的政策对于托管机构进入市场做好详尽的规定，。在政策性的市场准入门槛确定后，就可以促进将不合格的、不达标的托管机构从市场上淘汰出去，再对合格的机构进行进一步的管理，促进其更加系统、规范的经营。

(三)引导行业规范发展

引导托管机构规范的发展过程中，政府以政策的形式对托管机构进行宏观方面的引导和规范，以政策引导其在市场中合理的发展，尽可能的避免由于群体的盲目性和自发性而导致的市场失灵，维护良好的市场竞争形式，引导托管机构在有序竞争的情况下，良好的进行发展。

(四)进行网格化管理和监测

网格化管理指依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。对于托管机构的监管也可以引用网格化管理的模式，加强对托管机构的监管，可以有效的促进托管机构在发展的过程中，严格按着相关的政策、法律法规经营；网格化管理可以有效的节约人力提高行政效率。

(五)建立健全法律制度

以法律法规明确行为主体的责任和义务。在执法的过程中有法可依，有法必依，提高行政效率，保证执法合理性；对托管机构，相关制度的建设和完善，在其经营的过程中，不断的改进自己的行为规范。法律法规制度的建立和完善，为托管机构科学、合理的经营提供了标尺，同时对加强托管机构规范化的提供了正确的导向，明确发展方向。

(六)鼓励多元主体参与监督

积极鼓励学校、家长等多元主体积极的参与到监督中，西宁市城东区就目前没有形成一种规范的政策参考和制度法规，而且政府是有限的，无法做到全方位、多领域的监督。一方面，学校积极参与到对托管机构的监督中，登记学生参与托管机构情况，掌握学生的动态。另一方面，家长可以组成“家长监督组”，对于托管机构进行监督。

五、结语

随着我国经济的不断发展和社会的进步，教育事业被重视，托管机构在社会中具有其积极意义。国内外，都非常重视被托管学生的安全问题，在不同的国家出台不同的政策维护托管学生利益，国外形成了一套比较系统的管理体系。在国内托管机构相关的制度、法律法规不健全以及主管部门不明确等问题。西宁市也在积极推进校外托管机构的治理，积极引导托管机构规范化经营，社会呈现健康、安全托管环境。