世界银行贷款广东农业面源污染治理项目的成效与启示

林壁润，杨少海，杨祁云，许俊仟，胡学应

（1.广东省农业科学院植物保护研究所/广东省植物保护新技术重点实验室，广东 广州 510640；2.广东省农业科学院农业资源与环境研究所，广东 广州 510640；3. 南方农村报，广东 广州 510601；4. 广东省农业面源污染治理项目管理办公室，广东 广州 510500）

为推进广东省农业面源污染治理，加快农业绿色发展和广东省农业农村可持续发展，按照“一控两减三基本”的要求，广东省农业农村厅组织广东省农业科学院和全省各地农业技术和推广部门，开展了世界银行贷款广东农业面源污染治理项目工作，探索农业面源污染治理技术和推广应用，取得了较好的成效［1-2］。项目总体目标是减少广东省所选区域内种植业和牲畜养殖业对水体的污染排放，减少陆地对南中国海沿岸和河口生态系统的污染。发展目标指标是化学需氧量（COD）和氨氮等主要污染物减排量。

环境友好型种植业子项目包括土壤养分管理、病虫害综合管理、保护性耕作试点等；牲畜废弃物治理子项目，包括建设能源环保型、能源生态型养殖场的废弃物管理设施和高床养殖新技术试点；监测评估、能力建设及知识管理，包括监测评估项目活动、提高项目执行能力、总结宣传项目实施所取得的经验教训等；项目管理包括省、市、县项目办对项目进行的日常管理等。项目总投资2.13亿美元。其中，世界银行贷款1亿美元，全球环境基金（GEF）赠款510万美元，省级财政配套3.2亿元，企业自筹3.3亿元。目前国内外尚无系统性大面积（全省性）实施农业面源污染治理工程，广东省农业面源污染治理项目推出了创新性的实施模式，广东省农业农村厅成立专门机构进行技术创新和推广，这也是亚洲第一个全面实施的世界银行贷款农业面源污染治理项目，该项目推广强度和力度都远超国内外同类项目，取得了显著的社会、生态和经济效益。本文对项目的治理模式和经验进行了总结。

1 农业面源污染治理技术与模式

1.1 科学合理的顶层设计

项目成立60名专家组成的技术专家组，广东省农业科学院杨少海研究员为专家组组长，广东省农业科学院植物保护研究所林壁润研究员为首席专家，来自广东省农业科学院与全省其他专家同心协力，在专家组组长和农业农村厅领导指导下，对项目设计、评估、监督、培训全方位进行设计，使顶层设计贴近实际，可操作性强，项目实施比较顺利。

1.2 构建多层次项目管理体系和制度体系

建立省政府联席会议制度为项目最高领导机构。省农业农村厅成立省项目领导小组，组建具有独立法人资格的省项目管理办公室。

不断加强制度建设，逐步形成包括环保实施规程、社区参与实施手册、IC卡补贴管理办法等50套各项规范性文件和管理办法，做到每项工作都有相应的制度规范，对项目全过程进行指导和管理。同时，采取引进社区参与式采购和监督机制。

1.3 创建环境友好型种植业面源污染治理模式

根据广东农业发展现状和造成种植业面源污染的主因，项目以县级单位为基本单元，按照当地农作物种植情况，在项目县进行补贴和技术支持。环境友好型种植示范品种为项目区大宗农产品及当地传统特色种植作物种类；土壤养分管理主推测土配方施肥技术、缓释肥技术、水肥一体化技术、水稻“三控”施肥技术；病虫害综合管理主推杀虫灯、天敌、生物农药、高效低毒农药、高效喷雾器、粘虫板和统防统治服务等综合防控技术。主要做法如下：

1.3.1 建立以IC卡为载体的补偿机制，确保补贴精准高效 结合广东农业生产实际和污染治理目标，针对散户、种植大户、农场、企业、合作社等补偿对象，制定不同补偿标准和方式，共建立10种类型补偿政策（表1），通过建立信息系统，以IC卡作为载体对项目补贴发放实施信息化管理，利用非现金补贴和全面记录农户参与项目各项信息数据等方式，有效破解分散农户补贴发放难和虚报冒领、挤占挪用等难题。IC卡交易终端系统统一安装在位于村镇的农资店，系统操作流程类似城镇居民持社保卡就医，农户通过自愿申请参加项目并获取IC卡，卡内无现金仅有补贴额度且不能兑现，农户只有到指定农资店购买指定农资和服务刷卡消费时，才可进行相应补贴。农资供应商根据农户IC卡系统消费记录数据与农资店、省项目办进行定期结算。整个补贴发放过程中，农户只获取生产物资和服务，不接触现金，确保补偿资金精准到位及实效。同时，项目管理者可以实时查看补贴发放、农户购物以及异常交易信息等，便于追溯监管并可进行相关数据分析（图1）。

表1 农业面源污染治理补偿政策清单Table 1 List of compensation policies for agricultural non-point source pollution control

图1 以IC卡系统为载体的补贴操作流程Fig. 1 Subsidy operation process based on IC card system

为探索农业面源污染可持续治理机制，2019年起惠阳、惠城、博罗、开平、台山、恩平等6个县（市、区）的农户不再享受农药、化肥和喷雾器的补贴，其他20个县的项目农户调减农药和化肥的补贴标准，农药补贴由35%调到20%，化肥补贴标准由25%调到15%。经调查，停止和减少补贴的农户仍能按照项目要求施肥用药。实践证明，经过3～5年补贴，农户切身体验到环境友好型农业生产方式不但明显改善生产生活环境，还能增产增收，自觉参与农业面源污染治理。

1.3.2 形成自上而下的技术推广体系，保障各项措施到位 一是建立技术支撑体系。项目成立60名专家组成的技术专家组，负责协助设计、评估、监督、指导培训等，及时发现问题并提供解决办法。同时，各项目区也相应成立市、县级专家组。项目实施机构与技术专家建立联合体，共同参与项目建设，将“要我做”变为“我要做”。二是建立基层技术推广队伍。建立以1 200多名镇村农技人员为主体的技术服务体系，并在每个项目村聘用2名村级助理（当地农户）和若干示范户，共同开展项目技术示范和指导，通过建立有效激励制度，推动镇技术指导员和村技术助理有效组织和服务项目农户，切实解决了“最后一公里”问题。目前，项目累计推广配方肥10.1万t，高效低毒低残留农药和生物农药160.1万kg，高效电动喷雾器9.3万台，太阳能杀虫灯4 000多台，黄板700多万张，“三控”技术覆盖率达70%。三是创新技术推广考核激励机制。建立完善市、县、镇、村四级考核激励机制，兼顾项目参与各方利益，有效激发各主体参与积极性。县级项目办每年对镇、村两级进行考核，考核合格的，镇技术指导员每月补助1 200～2 000元、村技术助理每月补贴700～1 200元。市、县项目管理机构完成项目目标任务，经省项目办考核合格的安排管理补助经费。

1.3.3 创建南方保护性耕作模式，实现可持续生产 保护性耕作试验示范点已从最初的4个扩大为10个，包括7个水稻示范点和4个甜玉米示范点。水稻保护性耕作探索出免耕同步施肥机插秧、少耕同步施肥机插秧、菜地水稻同步施肥旱撒播等10种模式，轮作方式为稻-稻、菜-稻-菜、马铃薯-稻-稻、肥料作物-稻-稻；玉米保护性耕作试点探索出免耕机械移栽、免耕机械播种、浅耕机械移栽、浅耕机械播种等4种模式，轮作模式有玉米-玉米-油菜、菜-玉米-玉米、菜-玉米-菜、稻-玉米-玉米。根据监测，2019年水稻保护性耕作模式每茬作物平均减施肥料315 kg/hm2，有利于降低氮磷养分流失的潜在风险。与传统耕作对照模式相比，水稻保护性耕作模式增收6 450～29 595元/hm2。由于其减少劳力，减少化肥农药投入，增加利润等优点，保护性耕作已被广泛接受，试验面积逐年扩大。

1.4 创建牲畜废弃物污染治理技术模式

根据广东省养殖业实际，项目分类开展了传统养殖下的能源环保型与能源生态型、高床发酵型生态养殖等3种废弃物治理补贴模式。

1.4.1 传统养殖废弃物治理模式 能源生态型以综合利用为主，使粪便多层次的资源化利用，并最终达到园区内的粪污“零排放”，能源环保型则以污水达标排放为主，通过多级处理，最终达到环保部门批复的出水标准。优先支持有足够农地的养殖场建设能源型生态型处理系统。环保要求严格又没有足够农地的建设能源环保型处理系统。能源型生态型和能源环保型系统建设项目补贴比例不高于65%，由省项目办统一招聘承包商负责设计和施工建设。

1.4.2 高床发酵型废弃物治理模式 指将养猪生产与牲畜废弃物处理有机结合的养殖模式。猪舍两层结构，第二层地面为漏缝地板，牲畜废弃物通过漏缝地板落入猪舍第一层垫料，经机械翻耙，发酵分解的生态养殖模式（图2），通俗地说，就是“猪住二楼”。高床养殖补贴设施建设增量费用，按猪舍建筑面积175～200元/㎡的标准给予补贴，不涉及采购，养殖企业根据世行认可的技术方案自行聘请有资质的专业机构进行设计和施工，省项目办验收通过予以补贴。

图2 高床养殖模式详解Fig. 2 Detailed explanation of high-rise breeding mode

（1）实现了从“先污染后治理”向生产过程中治理的转变。养殖过程中实行自动温度控制、全程不需对废弃物进行冲水处理,下层以垫料为载体承接废弃物发酵降解，通风设备将发酵过程中产生的水分排出到舍外，并通过臭气处理设施对臭气进行吸收降解处理，切实达到免冲洗猪栏、“零排放”、无臭味的效果，在养殖过程中就处理了废弃物，直接减少污染。（2）减少用水量达80%以上。除部分必要用水外，基本可实现无污水排放。（3）有效实现农业生态循环。高床养殖彻底改变传统生猪养殖业以大量冲水清粪，经简易环保措施处理后排污到河流的方式，而是用木糠、秸杆、甘蔗渣、谷壳等种植废弃物与生猪废弃物在机械搅拌作用下混合发酵，形成有机肥原料，经加工作为有机肥经还田，实现“固粪还田”，充分利用种植业与牲畜业废弃物，形成生态闭环。（4）经济效益明显。与传统冲洗式猪舍相比，高床养殖虽然固定资产投入有所增加，但运行费用降低，且生产有机肥原料，产生的经济效益。四是经济效益明显。经测算，年出栏1万头商品猪年生产高质量有机肥800 t，大幅提高农作物秸秆利用率。另外，上层养猪、下层堆肥发酵的用地模式，有效节省治污设施用地与减少单位猪的用地面积，节省土地35%以上。

1.5 建立合理的监测评估体系

1.5.1 建立农业面源污染监测评估体系 成立省级以及江门、茂名区域性农业环境监测实验室，建立和完善省市县三级土壤检测体系和病虫害预警系统。开展20个政策、课题研究、8项监测活动，委托专业机构对400多个指标进行监测，全面评估目标完成情况和各项措施落实及效果。

1.5.2 常态化开展监督检查 世界银行每年开展两次现场督查。国家审计署委托省审计厅每年开展财务收支和项目执行情况项目审计。省项目办，委托第三方机构开展全方位监测；经常性不定期组织项目制度落实和执行能力、执行效果的检查；每年组织市、县、镇、村考核；组织试点县与示范县交叉检查；对每个在建牲畜废弃物治理工程现场开展施工质量、进度和安全检查不少于两次，并协调解决工程建设难点问题。重点加强农资店、村技术助理和工程承包商的监督。查处高州、龙川、海丰、信宜等多家项目农资店违规行为，其中取消6家，通报警告22家。撤换未亲自种田、工作不到位的村技术助理。禁止12家承包商参与项目，终止1个工程合同和1个咨询服务合同。

2 面源污染治理效果显著

2.1 面源污染治理效果明显，农村环境持续改善

根据第三方机构监测，项目农户的农药、化肥使用量较项目实施前减少30.9%、30.6%，比非项目农户减少19.9%、22.1%（图3），2014—2019年，项目累计减施化肥（折纯）1.7万t、减施农药（有效成分）813 t。农田总氮减排率平均达26.3% ，总磷减排率平均达36%。水稻产量普遍增幅18.9%，99.3%的农户自觉把农药包装废弃物交回指定收集点；农田水质和土壤健康改善,生物种群增多，农户参与面源污染治理的热情高涨；93.5%的受访者觉得水体环境明显提高，项目区再现“田间闻鸟语，水渠见鱼蛙”的生态景象。项目养殖场粪污综合利用率和设施装备配套率均达100%，COD、氨氮、磷去除率分别达98.68%、95.61%、96.89%，环保投诉大幅度减少。2020年上半年，按照设计存栏量测算，养殖业主要污染物COD减排能力达43 871 t，氨氮减排能力2 966 t，生物需氧量（BOD）减排能力15 639 t，总磷减排能力708 t；按照实际存栏量测算，COD减排能力达15 675 t，氨氮减排能力961 t，BOD减排能力5 263 t，总磷减排能力220 t。

环境友好型种植业示范工程从2014年的2市6县6镇50个村1.18万个农户4 800 hm2农田，逐步发展到2020年的10市26县92镇576个村10.6万个农户3.83万hm2农田。项目区农药使用总减量、采用项目推广的作物生产方式的户数、作物生产面积等10个考核指标已于2018年完成或超额完成。大幅度减少补贴标准甚至停止补贴的探索取得成功，农户继续保持环境友好型生产方式。纳入治理的牲畜废弃物治理养殖场从2014年的2个市12家，发展到2020年的15个市125家，项目养殖场年增产能41.36万头（存栏）。特别是高床养殖场，与传统养殖相比，受非洲猪瘟影响很小，值得重点推广。

图3 项目农户和非项目农户的农药、化肥使用量较项目前减少百分比Fig. 3 Consumption of pesticides and fertilizers reduced by project farmers and non-project farmers compared with those before the project

2.2 创新了机制模式，并推广应用

一是创建以信息化、大数据为支撑的农业面源污染治理补偿机制，实现补偿资金精准到位、透明可溯、安全高效，累计为农户发放补贴1.6亿元，项目累计销售环境友好型化肥、农药及喷药设备5.7亿元；二是创建以村镇为重点的技术推广激励机制，有效化解“最后一公里”问题，累计发放镇村激励资金2 595万元，项目区全面普及配方肥、高效低毒低残留农药和生物农药；三是创建生猪高床生态养殖新模式，5家高床养殖场实现工厂化养殖、现代化管理、零排放、无污染；四是创建南方保护性耕作新模式，1 400多hm2示范田实现水稻生产全程机械化、化肥深施、稻秆还田、耕地保护与利用有机统一。

2.3 打造出一支强有力的绿色农业发展队伍

经过项目基线调查、顶层设计、项目谈判、实施督查、制度完善、中期调整等全过程锻练，培养了一支熟悉世行项目、能与国际接轨、绿色发展意识较浓、组织协调能力较强的骨干队伍。6年来，累计组织出国培训4批71人次，出国交流13批60人次，国内游学（培训）37批38省次278人次，培训市、县、镇、村技术人员、农户及企业人员26.3万人次，培养绿色农业管理人员281名，专家技术人员1 300多名，其中镇村技术人员1 200多名，打造出一支强有力的绿色农业发展队伍。

2.4 客观评价

经过6年多的不懈努力，项目取得明显成效，得到省委、省政府、农业部和世界银行的肯定。2018年8月2日，马兴瑞省长在省审计厅《世行项目助力我省农业面源污染防治经验可借鉴推广》（广东审计重要信息要目总第117期）上批示：“请瑞生、贞琴同志并省环境保护厅、农业厅阅”。2018年6月1日，许瑞生副省长在省发展研究中心《调查研究》（第12期）《世行项目破解广东种植业面源污染难题 为全省污染防治提供可资借鉴推广的经验》上批示：“请省环境保护厅将省农业厅这一污染防治的重要举措纳入三年攻坚计划中，是广东一大亮点”。2018年6月30日，时任广东省副省长叶贞琴在省发展研究中心《调查研究》（第16期）《世行贷款广东养殖业项目助推打赢污染防治攻坚战》上批示：“这个世行项目的实施结果很有意义。看来猪还是要养、可以养的，关键是怎么养。改变传统方法实行科学养猪、生态健康养猪，大幅度减少环境污染，实现生猪生产绿色发展，这个项目找到了有效方法，希望农业部门认真总结、大力推广”。2018年2月26日，农业部张桃林副部长在国家农业生态与资源保护总站《世界银行贷款广东农业面源污染治理项目调研报告》批示：“请怀颖、西元同志阅，科教司、财务司研究，一些做法值得总结、试点、推广”。

CCTV-1《朝闻天下》、CCTV-13《新闻直播间》、CCTV-12《热线12》、广东卫视《广东新闻联播》聚焦广东面源污染治理成果；新华社专题报道项目高床养殖；农民日报全面报道；南方日报整版全面报道；南方农村报全程跟踪报道。

3 启示与展望

3.1 强大的政策支持，是做好世行项目的前提基础

农业面源污染治理项目符合国家乡村振兴战略、可持续发展战略要求［2-21］，在推进农业绿色发展上具有示范性和前瞻性。省委省政府、农业农村部高度重视。省政府多年将项目列为重点工作。省发展改革委、财政厅、生态环境厅等部门全力支持，各市县政府密切合作，确保了项目顺利推进。

3.2 科学的顶层设计，是决定世行项目成功的关键

本项目是国内首个利用世行资金实施农业面源污染治理项目，缺乏可借鉴经验，挑战性很强。农资定价、采购需求、培训指导、信息管理等具体工作上必须在顶层设计大框架下，依靠集体智慧边摸索、边推进。在环境友好型种植业子项目设计上，项目专家组、各级项目办、专家技术人员、实施主体全程参与，综合考虑成熟技术的大面积应用与新技术的创新试点，使顶层设计贴近实际，可操作性强，项目实施比较顺利。

3.3 专业的技术团队，是世行项目取得实效的支撑

既要注重研究探索储备前沿技术，也要注重集成当地成熟的先进适用技术。本项目大面积推广的是水稻“三控”、配方肥、缓（控）释肥、绿色防控、统防统治、二级A/O、MBR膜等集成技术，同时在水肥高效利用、温室气体减排、养殖臭气处理等方面进行了探索，研究出一批成果。

3.4 强烈的社会需求，是项目前进的动力源泉

农业面源污染治理项目充分考虑小农户的现状和利益，自愿申请加入，以其认可的方式实施，不急于求成，3～5年固化，逐步减少补贴，让农户得到实实在在、看得见、摸得着的成效，赢得群众的支持。千方百计调动基层组织的积极性，给村委会充分的自主权，镇政府、农办、技术指导员、技术助理发挥组织发动、示范带动、监督保障作用。

3.5 全域的综合治理，是解决农业面源污染的根本之策

发达国家通过税收杠杆，或者法律制约来治理农业污染。从我国国情出发，重点应采取法律约束与政策激励相结合的措施，以全流域、全地域为单元，坚持预防、控制、治理相结合，种植、养殖污染齐治理，农业农村、生态环境等部门共参与，制度建设与技术推广双推进，生态补偿与严格执法两手抓，打破条块分割，重技术轻制度的“弱治理”局面，形成工作合力，提高治理成效。

加强资源环境保护，确保生态安全，是我国经济社会长期可持续发展的根本保障。本项目摸索建立农业面源污染的经济高效治理技术和推广应用模式，可以为我国农业面源污染治理提供有益的实践经验和示范效应。

基于广东省面源污染治理项目取得的实施经验和显著成效，广东省农业农村厅已逐步在全省推广该项目模式，在种植业治理领域，考虑到项目拟将结束，在广东省政府大力支持下，农业农村厅和广东省供销社将减肥减药创新技术和推广模式在全省推广应用，并以台山市、怀集县和南雄市作为第一批重点示范县。 高床发酵养猪技术被农业农村部遴选为主推技术，在全国推广应用，为改善我国农村和农业生态环境，贯彻习近平总书记提出的“青山绿水就是金山银山”的战略发展方针，提供可以复制的农业技术推广方式和方法。