芬兰教育体系的公平之维：历程、经验与启示

宋 丹， 刘 晏 如， 高 树 仁

(大连理工大学 高等教育研究院，辽宁 大连 116024)

芬兰教育之所以享誉世界，不仅因其在国际学生评估项目PISA(Program for International Student Assessment)中多次斩获世界第一，也因其在教育体系和教育治理的改革进程中不断实现了使命与责任、公平与效率相统一的目标。教育公平，作为芬兰教育体系构建之“根”，贯通于从幼儿教育到高等教育的每个阶段。深入分析芬兰教育体系中的教育公平实践，对我国推进教育改革、构建现代教育体系、促进教育公平发展具有重要意义和现实价值。

一、芬兰教育公平观的演变

教育公平是指人际间教育利益关系的反映、度量和评价[1]。它不仅揭示了人与人之间教育利益关系[2]，更蕴含了对教育利益分配理想状态的目标性表述[3]。教育公平作为“公平”的下位概念，包含了公平本身所蕴含的平等性、合理性和正义性等基本要素，兼具平等性、公正性和补偿性等价值标准。教育公平是芬兰公共政策的价值基点，是教育政策制定的主导原则，更是贯穿于幼儿教育到高等教育整个教育系统的核心理念[4]。剖析芬兰教育公平，首先需要厘清不同历史背景下芬兰社会对教育赋予的公平价值内涵。自1917年芬兰宣布独立以来，芬兰教育进行了数次革新和调整，在教育公平方面形成了一整套的宏观教育治理的基础体制和微观治理运行机制，教育公平观也随着社会经济发展水平因时而变，从关注民族、阶层等整体教育公平，到强调充分尊重个人价值和自我实现的微观教育公平，最后实现“各美其美，美美与共”的教育愿景，体现了芬兰教育多层次、多元化教育期望和公平价值[5]。

1.1950～1970年：“有教无类”的教育机会公平观

在19世纪末，芬兰的教育系统壁垒分明，高等教育更是精英贵族阶层的专属。儿童在7岁起接受为期4年的基础教育之后，进入“学、职双轨并行”的教育体系。这意味着儿童在11岁就必须决定未来的职业方向——选择就读2年制的职业教育，或通过入学考试进入文法学校学习。在儿童阶段“定终身”的教育制度不仅加剧了教育分裂[6]，文法学校的收费制也打碎了贫困家庭儿童的继续求学梦。直到20世纪50年代，随着福利社会概念的出现，教育被视为维护社会公平的关键因素，人们对受教育权利和教育机会平等的诉求日益增强。此时的芬兰从农业社会向工业社会转变，三分之一的芬兰人纷纷从乡村迁至城市，两个教育矛盾愈发突显：第一个是，四年制的小学教育无法支撑迅速扩张的工业和服务业对劳动力的技术需求。1950年，只有27%的11岁适龄儿童有机会就读五年制中学和三年制文法学校[7]21。到20世纪60年代，文法学校吸引了一半以上的年轻人，尽快建立能够广泛吸纳学生的综合学校成为社会期望。第二个是，因农村教育资源匮乏而引发的区域教育资源不均衡现象突显。尽管芬兰政府在1921年颁布的《义务教育法》中赋予了每个孩子在义务教育阶段的受教育权[8]，但仍有超过10%的孩子因居住地偏远而无法接受学校教育。因此，1955年，全国基础教育教师联盟(National Union of Elementary School Teachers)等社会团体联合提出学校综合化改革方案，呼吁政府以9年义务教育取代分轨制。“增加教育资源，实现所有青少年受教育机会平等，保障弱势群体的受教育权益，推进社会整体性公平”成为学校综合化改革的共识和指导理念。经过10余年的讨论，社会阶层平等和社会公正的价值观在芬兰社会进一步巩固，驱动了教育政策以及教育机会公平进一步受到关注。

1968年，芬兰国会颁布了《综合学校法》(Comprehensive School Act)，以9年制综合学校取代文法学校、市民学校和小学，确保所有适龄儿童都能享受到完整的基础教育，直到16岁后再进行“学、职两轨”的抉择[9]，从而使他们能够拥有提高社会地位的开放性选择。芬兰宪法将教育定为每一位公民不受其政治、经济、社会地位和种族、性别等差异的影响，同等享有的基本权利，进一步确保了教育机会公平的实现[10]。此项改革主张“只要教育方法适切得当，每个人都可以学有所成”的教育理念，将以往被学校拒之门外的学生全部吸纳进学校教育。到20世纪70年代，在国民健康保险体系、津贴体系和失业补贴体系纷纷建立的时代潮流中，儿童教育无疑成了社会福利体系的重要部分。至20世纪70年代后期，这种 “有教无类”的教育公平观扩展到高中教育与职业教育。然而，学校综合化改革旨在集中去除因社会和区域资源不均而造成的学生上学难的问题，而对满足学生多样化教育需求和促进学生个性化发展等关照较少。

2.1980～1990年： “自我实现”的教育过程公平观

20世纪80年代初，芬兰社会由工业社会发展至后工业社会，经济的迅速发展提升了工商业界新中产阶级的社会地位和教育领域影响力，他们对子女教育的个性化发展需求愈发强烈。与此同时，传统教育中整齐划一的综合化学校体系以及单一、缺乏灵活性的学校教育制度，无法适应后工业社会对个性化劳动力的需求，芬兰教育体系面临着新一轮的改革。最先掀起改革浪潮的是工业家游说团体(Lobby of the Industrialists),他们立足综合学校改革发出呼吁：第一，通过外部治理改革推进学校类型的多样化。教育治理领域强化地方政府的积极性以及对教育资源的支配权力，以竞争机制提升学校自我发展的内生动力，促进教育资源在不同类型学校间的合理分配，营造多样化的教育生态，提供多元化的教育供给，满足学生群体不同的教育需求。第二，发挥社会监督职责，强化学校服务水平，提升教育的信任度和满意度。国家放松对地方教育体制的管控，鼓励学校接受公众监督，通过竞争提升教育质量，不断激发不同类型学校对于优质教育的供给能力。第三，教育公平的着眼点不再聚焦于维持社会整体性的均衡，而是旨在关照个体差异的基础上，达成个体“自我实现”的发展目标。强调将建构主义理念引入教育过程，注重基于学生潜质提供多样化的教育，鼓励教师应用于课堂教学，在学校课程体系中增设创新创业技能教育，保证每一个受教育者都有相同的机会挖掘潜力，最终实现个人最大程度的发展[11]。1990年，芬兰教育部进行了一系列结构性改革，提出优化基础教育区域结构，增加孩子的自由择校权。1992年，芬兰国会颁布法案取消了学生通过家校距离择校的规定，地方政府关闭数百所小学，解构密集的校园分布网络，此时芬兰教育开始走向市场化，综合学校的等级化和个性化逐渐突显。

然而，1991年至1994年间，经济衰退与新自由主义的盛行使社会两极分化愈发严重。学校如何发展？学校应该顺应等级分化，还是消除等级分化？教育发展探索之路在经历了几年迷茫期后，芬兰国会决定重新恢复政府对教育的强有力调控职能。1999年，国会在教育立法会议上取消学校私有提案，逐步建立公立学校来削弱教育差别。

3.2000年至今：“美美与共”的整体教育公平观

尽管芬兰的教育政策在20世纪80年代由于新公共管理理念和新自由主义思潮影响而发生了变化，但芬兰在主要的教育市场化改革方面进展滞缓。2002年后，芬兰进行了一系列引入标准化测试等诸多尝试，但教育评估、市场调控和自由择校等措施并未得到深入开展[12]7。然而，社会公众对公立学校充满信任，并对构建基于互信和合作基础上的教育文化深度认同：教育的发展是建立在人人机会平等、资源公平分配、对学生特殊需求实施早期干预以及对教师高度信任的基础上[13]332。在此背景下，芬兰政府在最大限度上拒绝市场机制对教育系统的调控，教育体系较少受到市场竞争和高风险测试政策的影响，主要体现在以下方面：其一，芬兰政府保障坚实的教育财政供给，为各级各类学校运行提供充足的资金支持，实现了教育系统不同类型学校“各美其美，美美与共”的发展目标。2000至2018年间，芬兰的教育财政支出稳定，占比均达到GDP总额的5%以上，2018年达到了119.08亿欧元[14]。稳健的教育投入使芬兰公立学校的教育质量持续改进，在这一过程中，学校的责任与社会的信任得以有效地建立，社会公众对公立学校系统的充分信任可以从基础教育阶段学生的择校情况来体现。根据2019年芬兰教育数据统计显示，学前教育和基础教育阶段，只有约2.7%的学生就读于私立学校[15]。其二，芬兰社会建立了较为完善的社会福利体系，为教育公平提供了强有力的保障。例如，社会健康和保障体系、特殊需求支持体系降低了儿童受教育困阻，实现了高中及大学阶段学生多样化经济资助全覆盖。芬兰教育福利体系的目标，旨在实现所有公民无论种族、年龄、财富及出身，都拥有平等享有高质量教育及培训的权利。芬兰国家教育委员会将“为每个学生提供平等的学习和成长机会”作为发展目标，并努力构建早期干预和个人支持机制，为学生消除一切源于身体、经济、态度、教学等因素的学习障碍，让学生在最大程度上实现“各美其美”，在教育整体质量上达到“美美与共”的目标。总之，构建一个更加包容的教育体系，实现“美美与共”的整体教育观，成为求解教育利益均衡、化解教育矛盾的钥匙，也成为构建公平、有序、可持续发展的社会的根本保证。

二、贯通与共生：芬兰教育体系中的教育公平实践

现代教育体系的设计是教育改革领域的重要问题，能否提供现代、多样化、灵活的教育服务供给体系，对一个国家的教育公平具有突出重要的意义。芬兰目前的教育体系建立于2011年，由幼儿教育、基础教育、高中教育与职业教育以及高等教育等4个子系统组成[16]如图1所示。芬兰教育体系以实现教育质量和教育公平的良好兼顾为最终目标，经历30年的不断改善和对现代教育体系的不断探索，践行着把芬兰建设成为有活力的国家和社会的理想目标，带领芬兰教育实现了从平庸到卓越的跨越。

图1 芬兰教育体系

1.幼儿教育：满足多元需求的融合教育目标

融合教育(Inclusive Education)是强调接纳、包容与尊重差异，践行“人之为人”的教育，主张为所有儿童提供高质量、适合不同学习特点、没有歧视的教育[17]。芬兰的幼儿教育秉承以儿童全方位发展为中心的育人理念，通过开设多种类教保机构，制定个性化培养方案，运用科学的教学模式，深度关照每个儿童的成长过程和发展潜力。总体上，幼儿教育阶段以融合教育为目标的教育公平实践体现在3个方面：

第一，教保机构多样化，满足学龄前儿童不同教育需求。芬兰幼儿教育体系分为幼儿教育与护理(Early Childhood Education and Care,ECEC)和学前教育(Pre-primary Education)两个阶段。其中，幼儿教育与护理面向0～5岁儿童，学前教育面向年满6岁儿童，两者皆由教育与文化部负责规划和实施。儿童可以选择幼儿园、幼儿护理中心(ECEC centers)、家庭日托(Family Daycare)中心等教育机构。此外，政府通过整合机构的方式，为家长及幼儿提供集教育、社会福利、医疗等机构为一体的多元服务，教育机构通过教师、家长和幼儿的多方参与，针对幼儿的特长、兴趣爱好、教育目标、特殊教育需求等方面制定个性化发展方案，以挖掘每名儿童的成长潜力。

第二，福利津贴多元化，缩小家庭间教育落差。政府通过制定不同的福利政策为育儿家庭在各个阶段提供一系列育儿津贴，为幼儿创造更为平等的成长环境。例如，产妇临产前可申请免费的健康服务、孕期津贴及育儿咨询；婴儿出生后，父母可申领生产津贴、产假津贴、父亲产假及陪产津贴等，儿童3到5岁时家长有权申请日托津贴，6岁儿童的学前教育实施免学费政策，各阶段的经济支持制度降低了家庭收入对儿童教育造成的阻碍[18]。

第三，高水平师资与国家课程标准保障教育质量。首先，幼儿教育与护理的教师必须拥有本科以上学历并具有60学分的幼儿教育与护理的实习经历，学前教育的教师需具有教育学硕士学位或教育学本科学位及60学分的幼儿教育与护理的实习经历[19]，高水平师资为幼儿教育提供质量保障。其次，幼儿园实行小班制，0～3岁儿童班级师生比为1：4；3～6岁班级师生比为1:8。低师生配比保障了儿童平等享有教育资源。最后，教保机构提供集教育、护理和教学三位一体的“Educare Model”教育模式，旨在形成均质且完整的教育体系。《儿童教育与看护国家课程指导》和《学前教育国家核心课程》作为全国统一的课程纲领，保证了不同区域幼儿教育的科学性和系统性。

2.基础教育：兼顾公平与质量的办学标准

基础教育作为芬兰公民接受高质量教育的基石，它的开展建立在两个根本理念之上：第一，每个孩子都是拥有无限潜能的独一无二的个体；第二，每个孩子都拥有接受高质量教育的权利。芬兰实施教育管理分权制，充分保障地方政府高度的自治权力，在基础教育体系和学制设计方面，有效回应了芬兰社会关于教育质量、教育公平、教育权益等诉求，学生的学业完成率近乎100%。首先，在全国范围内构建综合学校的统一办学标准，促进办学教育条件的均衡。芬兰实行九年制一体化基础教育，全部在综合学校(Comprehensive School)进行。为了保证学生不因地域而产生受教育差异，综合学校采用“小规模，强师资，同标准，高自治”的治理模式，实现每一所学校的均衡发展。为打造小而精的办学规模，每所综合学校的学生人数在200人到300人之间，每个班级的平均学生人数为19人；为保障教学质量，1至6年级的教师至少拥有教育学硕士学位；7至9年级的教师必须拥有所授科目硕士学位，并获得教育学高级资格证书；为缩小教育水平差异，综合学校统一采用国家基础教育核心课程，保证教学标准的统一性；为突显不同区域和学校间教育特色，地方教育部门、学校和教师在教学设计上具有高度自治权，以确保学生接受质量统一又具有地方特色的基础教育。其次，搭建保障学生学习质量的“四道防线”，实现教育结果公平。基础教育的教师团队由授课教师、教师助理和特殊需求教师组成，当学生的学习进度或学习效果落后于同伴时，教师团队会通过小规模学习强化和多样化支持手段来防止学生掉队。其中，班主任和授课教师作为学校第一负责人，负责学生学习情况的全面评估，针对学习相对落后的学生，教师会在学校日的上学前或放学后为学生进行一对一或小组形式的学习辅导。教师助理作为第二负责人，负责在课堂中协助教师工作，坐在学生身边观察学生需求，及时对学生给予帮助。特殊需求教师具有基础教育教学资格，并接受过一年期的学习困难及特殊需求教育，他们作为第三负责人，对身体残疾或出现严重学业困难的学生给予专业指导。此外，多学科团队作为第四负责人，对学生进行具体科目的学习指导。最后，以学习成果评估替代考试，实现教育关怀。芬兰在基础教育阶段不设置全国范围内的考试或评级测试，学生的学习成果检验主要是通过教师评估和学生自评等方式。同时，国家每年会随机在全国抽取5%的学生来检测学生学习效果是否达到了国家基础教育核心课程标准。

3.中等教育：“两轨衔接”保障合理的教育分流

芬兰的中等教育实行高中教育和职业教育双轨并行的教育体系。学生在综合学校毕业后，根据自身职业规划选择进入普通高中接受综合教育，或进入技术院校接受职业教育培训(Vocational Education and Training，VET)。在双轨衔接的教育分流之下，芬兰的学术型人才教育体系和技术型人才体系之间没有价值鸿沟，学生对学校的选择完全取决于自身兴趣和职业规划[20]。因此，高中和职业院校所接收的学生数量比例约为1：1。芬兰的中等教育通过构建组织灵活的模块化综合教育体系、科学合理的高考制度以及丰富多样的职业教育培训，为学生提供了无壁垒的教育选择。在高中教育体系中，普通高中的学制为3年，因课程以模块化形式进行教授，学生可在2至4年间在完成必修和选修课程后获得高中毕业证书。在高中毕业前，学生需要参加高考(全国最终评估考试)作为进入高等教育机构的申请条件。兼具人性化和灵活性的高考制度，全面体现了教育公平：其一是保障弹性的考试时间。高考在每年的春季和秋季举行，每个考试季持续一个月，每门考试设有固定时间间隔，旨在让学生有充分的备考时间。考生根据自己的生活规律和学习情况，可以在18个月内3个考试季中完成所有考试。其二是组织考生自选考试科目。高考科目由必考科目和选考科目组成，学生可以根据兴趣、专长和未来职业方向选择考试科目。4门必考科目中除一门民族语言外，需要在第二民族语言、外语、数学或人文与自然科学系列科目中选3门。其三是设有补考和重考机制。已经通过所有科目考试的学生依然可以参加其他科目作为补充考试，也可以因某一科成绩不理想而有一次补考的机会；针对没有合格的科目，学生有两次重考机会[21]。没有“一考定终身”，让芬兰高考更加科学合理。其四是考试方式实现数字化。从2019年起，芬兰高考全部实现数字化，考生只需携带笔记本电脑到固定考场，从由考试委员会提供的USB储存器将考试资料导入Linux操作系统进行考试[22]。数字化考试方式将图片、视频和音频等多形式电子资料与测试题目相结合，为学生学习成果和能力考察提供了全新面向。在职业教育体系中，芬兰具有完整的产教融合职业教育体系，职业教育培训基于终身学习理念，为学生提供满足经济社会发展的职业技能。职业学院学制三年，提供8个领域的课程、55个职业资质和119个学习课程。学生通过系统的课程学习和半年的校本培训或学徒培训，最终获取初级职业资格。灵活的学习路径和多样化的职业资格证书获取方式不仅有效地促进了教育公平，提升学习效率，减少不必要的学习重叠，也保证了学生的学习动力，降低了学生辍学率。

4.高等教育：完善网络化的学生资助保障机制

芬兰的高等教育体系由大学(Universities)和应用科技大学(Universities of Applied Sciences)两类学校构成。目前，芬兰共有14所大学和25所应用科技大学在芬兰教育和文化部的资助下运作。根据《大学法》规定，大学的宗旨是进行科学研究，并在此基础上提供本科和研究生教育。应用科技大学的宗旨是根据劳动力市场需求提供高等职业教育，并开展应用研究、开发和创新活动，以支持教学和促进区域发展[23]。在高等教育实践中，芬兰通过构建多维度的保障机制，为全日制学生提供综合性支援，减轻了学生因家庭阶层差异带来的经济负担。在芬兰大学中，大多数学生会花费6年时间以本硕连读的方式读取硕士学位，因此，推行完善的经济保障制度来提高学生学业完成质量和毕业率是芬兰政策制定的重要目标。为此，芬兰的社会保障机构(the Social Insurance Institute of Finland)构建了成熟的学生经济资助体系，它与教育机构共同为高中、职业院校和高等教育院校的全日制学生提供经济资助[24]，资助时限基本覆盖学业时长。在高等教育阶段，旨在获取高等教育学位、职业资格认证或职业教育培训的全日制学生即可申请经济资助，经济资助由学生助学金(Study Grants)、住房补贴(Housing Supplements)以及国家担保的学生贷款(Government Loan Guarantee)3个部分组成，资助金额根据申请者的年龄、婚姻状况、居住方式而变化。根据2020至2021年学生资助计划显示，一位18周岁以上的独居大学生每个月可申领到252.76欧的学生助学金、650欧的学生贷款，若学生育有子女，则会另外申领到100.99欧的补充助学金[25]，充足的经济资助让无论来自何种收入家庭的学生都能实现求学阶段的经济独立。此外，若学生在目标时间内完成高等教育学位，社会保障机构会通过提供学生贷款补偿(Student Loan Compensation)，为学生偿还三分之一比例的助学贷款，以减轻学生工作后的经济负担。自1969年芬兰建立学生资助制度至今，学生资助从政府只为有限数量的家庭贫困且有才华的学生贷款担保和小额赠款，发展完善到如今实现全日制学生全覆盖，深刻践行了教育公平理念。经济资助贯穿于完整的教育周期，不仅缩小了学生家庭阶层在教育投入的差异性，同时有助于学生顺利完成学业。

总体来说，芬兰教育体系具有以下4个特点：第一，学制系统没有“死胡同”(No Dead-ends)。哈内娜·涅米(Hannele Niemi)将芬兰教育系统视为一个生态圈，将可持续发展作为整个系统运行的重要指标[26]4，教育系统内部每个子系统相互联结、和谐共生的状态是落实学生学习选择机制的重要保障。芬兰根据社会的适应性需要和学习者的阶段性需求，建立了柔性的教育体系，同时注意消除每一教育阶段及不同教育系统之间的转换障碍，在高中与职业院校之间，大学与应用技术大学之间没有壁垒。学生就读普通高中抑或职业院校，都有同等机会就读大学和应用技术大学。学生就读大学抑或应用技术大学，都可以任意选择院校类型进行下一阶段学习。第二，将提升教育选择性作为教育体系改革的一项“政策课题”。从学前教育到高等教育，芬兰开辟了一系列二次选择项目(Second-chance Programmes)，旨在为因身体健康状况、学业困难、职业规划等方面与主流教育脱轨的学生和希望接受继续教育的成人提供第二次回归主流教育体系或重新规划学业方向的机会。例如，综合学校除了设置1至9年级的常规学制外，另外设置第10年级，为了帮助学生夯实专业知识，探寻职业方向，为进入中等教育做准备。第三，教育管理的分权体制成为教育均衡的重要保障。芬兰实行联邦制政治体系，教育系统实行“中央指导，地方决策”的模式[26]10，双方各司其职。芬兰的联邦制高度分散，地方政府具有高度自由裁量权。中央政府负责指导教育优先事项、高校资源分配、国家核心课程制定、区域资金调配等，确保各地教育资源和教育质量的均衡；地方政府负责具体教育开展、教育评估及其他社会服务。因此，在教育系统运行方面，芬兰学校的内部差异和校际差异均小于OECD的平均水平。公立学校成为芬兰政府通过财政调控手段，将优良教育机制与学习资源在全国平等分配的重要平台[27]。第四，学生享受免学费政策及配套福利。从幼儿教育到成人教育，芬兰的教育公平实践离不开政府、学校和社会福利机构的通力合作。除成人教育外，芬兰所有阶段的教育均免收学费。在学前教育和基础教育阶段，不收取教材费、午餐费、偏远地区交通费；在高等教育阶段，学生享有地方政府提供的午餐优惠和社会保障机构提供的每餐1.94欧元的午餐津贴。

三、支持与合作：芬兰教育公平政策及运行机制

自1960年起，芬兰教育政策开始有针对性地关注教育公平，并在一系列教育改革中将创造平等的教育机会、提高教育质量和增加各教育层次公民的教育参与度列为优先议题[7]22。教育公平政策的制定和实施不仅沿承了芬兰高福利、知识型社会的基本特征，更依托于复杂的社会政策背景和文化环境。虽然这些社会特点为厘清教育公平政策边界增加了难度，但我们依然可以将教育公平政策制定的基本原则归纳为3个方面：第一，对教育公平的持续关注和追求。第二，对学生中弱势群体的早期关注及干预。第三，公平实践建立在教育系统与其他社会机构及组织的紧密合作的基础上[7]24。

1.终身学习与成人教育机制

在芬兰教育系统中，终身学习(Lifelong Learning)作为践行教育公平理念的重要路径之一，其首要目标是为所有公民提供教育机会，使他们有能力在任何人生阶段继续接受教育[28]。虽然芬兰只施行9年制义务教育，但国家的目标是使所有儿童至少在12年内与教育系统保持紧密联结，并为其提供广阔的终身学习路径。因此，芬兰的终身学习理念从早期幼儿教育一直贯通至成人教育。政府在幼儿教育阶段为所有儿童打造高质量、多途径的教育与看护；基础教育阶段实行包括学费、教材费、午餐、健康检查、交通费、特殊需要教育等项目的完全免费政策；努力实现超过90%的学生在完成基础教育后进入到高中或职业院校学习；合并教育资源通过14所大学和24所应用科技大学为学生提供不同教育发展需求；建立181所成人教育中心，保证每年100万芬兰人参加1000余所教育机构、综合大学和专业学院提供的成人教育课程。2011年芬兰政府工作计划表示，公平不仅是为所有年龄段的个人提供学习途径的目标，也是促进国家福利和生产力增长的重要手段。芬兰终身学习委员会(The Council for Lifelong Learning)从芬兰社会整体角度出发指出，终身学习是技术型人才应对技能环境变化和增强与社会融合度的重要途径。芬兰终身学习机制的完善主要体现在3个方面：第一，学习路径的灵活性。综合大学、专业学院、职业学校、职业成人教育中心、地方高中、成人教育中心和暑期大学等机构均为成人教育提供了相应的课程和培训。此外，成人还可进入综合学校或高中学习，参加高等院校入学考试。第二，学习种类的多样性。成人可以选择基础资格证培训、学位项目培训、能力测试培训(如语言测试和职业资格)、学徒培训、职业技能的额外和辅助培训等学习种类。第三，教育形式多元性。成人可以选择参加日校、学徒培训或参加资格考试的形式完成教育计划。

2.特殊需求教育支持机制

在主流教育中提供特殊需求教育(Special Needs Education)是芬兰重要的教育政策，也是实现教育机会均等、保障学生学习质量的重要途径。特殊教育是指教育机构为各教育阶段具有学业困难、身体残疾和社交问题的学生提供适切的教育支持，通过建立早期发现与干预机制，帮助他们跨越学习阻碍，顺利完成学业。在以学生为中心的理念指导下，教育支持广泛施行于幼儿教育和基础教育，并按学生需求程度划分为一般支持(Universal Support)、强化支持(Intensified Support)和特殊支持(Special Support)3个层级。幼儿特殊教育(Early Childhood Special Education)基于融合教育价值观，由幼儿特殊教育教师为儿童制定个人教育计划和个性化教学。在基础教育阶段，特殊需求支持机制划分为3个模式：矫正辅导(Remedial Introduction)、短期特殊教育(Part-time Special Education)和持续特殊教育(Permanent Special Education)。矫正辅导是为学习上暂时落后于同伴的学生提供短期教育支持，在矫正辅导收效甚微的情况下，特殊教育教师会通过小组的形式为学生开展短期特殊教育，学生基于自身学习计划，根据能力调整学习目标，并进行个人学习成果评估。短期特殊教育作为芬兰特殊教育体系的核心，满足了普通学校环境中所有学生所需的教育支持[29]。2019年，芬兰的综合学校中有20.1%的学生接受了短期特殊教育的强化支持和特殊支持[30]。持续特殊教育则针对具有严重身体残疾的学生，目前，芬兰开设有63所综合学校类型的特殊教育学校[31]，但是为了让学生尽可能地享受到其他学生一样的学习权利，他们会有小部分时间与普通同学共同在主流教室中学习[32]。不同教育阶段对教育公平采取的手段和面向有所差异。芬兰基础教育阶段对教育全过程的特殊需求支持机制和多角色师资团队为教育公平做出了卓越贡献，然而因为需要投入大量的人力资源和资金，特殊需求教育支持机制较少沿用于以后的教育阶段。中等教育阶段和高等教育阶段更加侧重于建立学生经济资助体系以减少教育落差。

3.教育质量保证与评估机制

早在20世纪90年代初期，芬兰就废除了学校督察制度。教育体系弱化竞争和检查，取而代之的是通过信息、支持和资金引导学校发展，并建立以高度信任和合作为基础的学校、教师和学生的质量保证与评估机制来确保教育结果公平[33]。芬兰公众对通过测试检验学生学习成果的方式持质疑态度，他们认为高风险测试的成功取决于它是否会对学生的学习产生积极影响，而不是它是否会提高学生在特定测试中的分数。因此，用综合评价取代评比，用个性化需求支持取代同侪竞争，是芬兰教育评估的基本理念。在芬兰，抽样评估和专题评估是国家评价和质量保证体系的基础[34]。自20世纪90年代中期以来，芬兰国家教育委员会开始对学生学习成果进行国家评估，抽样评估范围集中于9年级学生，并建立起全国绩效指标用以评估学生在数学、母语(芬兰语或瑞典语)、文学以及其他科目中的表现。在学生层面，学生学习成果评估旨在通过全面的诊断性和形成性评估来支持学生的学习。学习质量评估内容包含学习成果、技能、日常表现等；评估指标包含同侪互动、学习支持、对话交流、道德品行、文体活动、团队合作等；评估形式包括课堂观察、学习成果、作业表现、问卷调查、学生自评和同侪互评等。如今，芬兰教育的质量保证与评估机制有以下4个主要特征：第一，以提高教育质量为主要目标和教育评估政策制定的核心原则[12]8；第二，评估结果及分析只为支持地方教育管理和学校发展，并结合教育系统的背景、功能、结果和影响提供最新和可靠的信息[4]20；第三，除学生学习成果评估外，增添大型问卷调查、教育统计数据、专家访谈等辅助手段提升教育质量判断精准度[35]；第四，地方政府通过外部评估和内部评估相结合的方式为国家教育政策制定提供最新教育发展动态[4]28。

四、结 语

在一个复杂系统中，子系统之间的相互作用决定了整个系统的运行机制。虽然芬兰良好的教育体系对我国教育公平发展和实践具有借鉴意义，但是我们仍不能低估教育作为国家体系中一个子系统的复杂性。正如考夫曼(Kuaffman)所言，在新的环境中，一个复杂系统的独立元件很少能与它们原来的系统完全分离[36]。因此，教育的改革发展不仅需要因时制宜，也需要结合自身特色因地制宜。芬兰教育公平观随着社会经济发展水平和社会阶段特性因时而变，教育体系亦经过了近百年的改革和调整发展至今，甚至在特定时段与世界教育改革潮流反向而行[13]333。例如，20世纪80年代，在欧美国家纷纷引入标准化教学模式进行基于能力导向、成果导向的教学评价改革的时候，芬兰摒弃僵化的评估标准，构建灵活的国家核心课程框架，为各个教育层次及年龄阶段学生提供多元化与弹性学习途径，鼓励学校基于学生特质的多样化教学与评价方式的持续改革创新，注重学生基于“自我实现”基础上的高水平的教育公平。在此意义上，芬兰教育体系在保障教育公平方面形成了独特的实践逻辑。首先，芬兰的公立教育体系是保障教育公平的关键。在院校建设方面，芬兰政府对教育体系提供了充足的财政支持，大多数综合学校与高中院校由地方政府和地方联合理事会共同营办，教育经费由国家和地方政府共担。学前教育和基础教育享有法定的政府拨款，有90%的高等教育机构在芬兰教育与文化部的管理和资助下运行。扎实稳健的教育经费支持和教育行政保障，为芬兰教育体系的公平提供了物质基础。在社会责任承担方面，芬兰构建了类型融合、普职互通的公立学校系统，注重将丰富的学习资源面向社会开放，为所有年龄阶段的人开辟多元化的教育成长路径，以终身教育理念引领教育公平和国民素质的提升。因此，芬兰国民给予了公立学校高度的信任和肯定，间接促进了教育系统在和谐稳定的文化背景下良性发展。其次，教育系统作为芬兰社会运转体系中的重要一环，在不同层次和维度上实现了嵌入式合作。一方面，在理念和价值层面形成社会共识，教师和家长对于学生的多样化成长路径实现了广泛的认同，共同参与对学生个性化培养方案，社会对于正确教育观、学生观、儿童观和理想教育氛围的营造，是教育质量、教育公平和教育效率提升的关键。政府针对教育绩效的宏观政策制定等，都助推了教育公平与效率的贯通。另一方面，社会健康与医疗机构、社会保险机构等公共机构和非政府组织与芬兰教育系统展开多维度合作，支援弱势学生群体的教育获得。例如，国家社会与健康部通过建立综合学校健康体系确保了患有长期身体或心理疾病的学生免费享有医疗资源，芬兰社会保障机构通过成熟的学生资助体系削弱了不同家庭背景下学生的教育落差。最后，创新技术驱动成为助推芬兰教育向高质量公平迈进的重要动力。近年来，芬兰学校在创新型学校模式(the Innovative School Model)中将多元信息通信技术(Information Communications Technology)运用于教学、自主学习和团队合作中[37]。一方面，为学生制定基于多元成长背景的个性化学习规划，真正实现关注学生个体发展；另一方面，构建家庭、社区以及其他利益相关者和学校的沟通网络，为学生发展汲取持续不断的社会资源。观照我国，芬兰教育体系中的教育公平实践经验对发展富有中国特色的教育公平观、优化我国教育公平政策供给、构建不同教育阶段多元教育需求的支持机制、开展不同公共部门协同共治的多元行动等方面具有重要的借鉴意义。

首先，建立科学的教育公平观、质量观和发展观，强化各级政府的教育责任。坚持把教育放在优先发展的战略地位，经济社会发展规划优先考虑各层次教育的发展需要。加快建立先进、成熟的公共教育财政制度，明确“公平优先，兼顾效率”的公共教育财政职责，加快建立规范的财政转移支付制度，对一些因历史原因经济发展欠发达地区和学校，应提供相应的财政专项资金支持；建立教育投入的听证和监督机制，以加强对公共教育资源配置的社会监督，以确保公共教育资源配置能够最大程度地发挥作用。

其次，教育公平的实现需要坚持教育体系改革和教育制度创新的双向驱动。教育公平需要现代教育体系的支撑，构建普职融通的教育体系，是保障每一位学生平等地享有教育权利、升学权利和发展权利的基本条件，也是教育体系公平价值的重要体现。当前，我国现代教育体系建设仍不健全，在教育体系内部长期存在条块分割问题，普通教育与职业教育之间未能有机衔接。通过现代教育体系的建立，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，为学生搭建有利于教育选择的教育结构体系，应成为我国不断推进教育公平的重要任务之一。另外，教育公平的有效推进离不开制度的精准设计与规范实施。当前，我国教育公平政策已覆盖各级各类教育领域，并在不同层次的教育内部也形成了相对独立的教育资助政策体系，充分体现出教育公平体系的宏大性与广泛性。在某些个别领域仍存在着政策碎片化分布的问题，影响教育公平的整体效果。未来的教育制度创新应更关注教育制度的顶层设计与战略理念的创新，促进教育公平制度向结构化、体系化、精细化、具体化转型。

最后，教育公平的目标导向，应当遵循以人为中心的新发展观以及以人为本的思维方式，为每个学习者提供“适切”的教育。当然，这种价值导向的实现，还需要相应的教育理念、教育体系和制度体系的创新作为支撑，以多元化的教育资源和教育供给满足主体多样化的发展需要，促进和保障每个受教育者充分发展，否则公平的理想也只能仅仅停留在理论层面上。然而，我国现行的招生考试制度强调以“单一尺度”的标准化评价方式，无法满足学生对教育的选择以及学校专业选拔的需要。未来的高校招生考试制度应突破几十年来形成的“大一统”的高考模式束缚，在人才选拔的形式和标准上，根据个体发展的差异性与多样性来组织有效的人才评价。这是社会进步和人的发展的需要，也是高等教育公平不断走向深化的必然选择。