新时代全面提高机关党建质量路径探析

[摘 要]加强和改进新时代机关党建，对坚持党的全面领导、推进机关治理和各项事业发展、解决机关自身问题具有重要意义。新时代机关党建加强了顶层设计，坚持“走在前、作表率”定位，以高质量发展为目标，积极履行使命任务。推动新时代机关党建高质量发展，需要处理好共性与个性、党建与业务、目标引领与问题导向、建章立制与落地见效、继承和创新的关系，真正调动广大基层党员群众的积极性，为新时代机关党建提供持久稳固的动力。

[关键词]党的全面领导;机关党建;质量

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）04-0013-08

[收稿日期]2020-06-28

[作者简介]

张博（1985—），男，河北保定人，博士，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部讲师，研究方向为党的建设。

党和国家机关党的建设（以下簡称机关党建）是基层党建的重要组成部分，是机关建设的根本保证。党的十八大以来，机关党建在继承优良传统基础上不断改革创新，形成了新时代机关党建的顶层设计，完善了新时代机关党建的原则、方法和思路，为坚持和完善国家制度和国家治理体系提供了重要保障。

一、新时代提高机关党建质量的重要意义

党和国家机关在国家治理体系中占有特殊重要地位，是实现党的领导、保持政权稳定的政治机关和执行机关。新时代加强和改进这些机关党的建设，是坚持和完善国家制度和国家治理体系的内在要求，对坚持党的全面领导、推进机关治理和各项事业发展、解决机关自身问题具有重要意义。

（一）政治要求：坚持党的全面领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导的内涵十分丰富，既包含对国家政权的领导，又包含对社会的领导;既包含对党的自身建设的领导，又包含对治国理政各领域各方面各环节的领导;既包含对经济、政治、文化、社会、生态文明事业的领导，又包含对改革发展稳定各项工作的领导。党对这些领域的领导，都需要通过党和国家机关的工作实现。根据《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第41条的规定，机关党建主要指县级以上各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团机关党的建设。这些机关的极端重要地位，决定了机关党的建设的特殊重要地位;加强和改善这些机关党的建设，是坚持和完善党对这些机关的领导的重要途径。

党和国家机关是坚持党的全面领导的政治机关和执行机关。党的十九届三中全会提出：“优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门的职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。”[1]P10党的全面领导正是通过这些机关的工作实现的。以党委领导，工委统一领导，党组具体领导、管理机关党建工作为主要架构的新时代机关党建领导体制已经确立，解决了长期困扰机关党建的体制机制问题，为进一步加强和改善机关党建创造了条件。

党的领导需要根据领导对象的属性和特点采取有针对性的领导方式，避免“一锅煮”“一锅端”。例如，按照《中国共产党工作机关条例》规定，党的工作委员会是党委派出机关，领导小组（委员会）是党委办事机构，二者都是党的工作机关，是党实施政治、思想、组织领导的政治机关，是实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关。而实际上，工委和领导小组的机构设置、职能配置和运行方式都有所区别，同级党委对工委和领导小组的领导方式也有不同。这就需要结合机关实际情况，将党的领导落实到党的工作机关和国家政权机关的运行中去，将党的建设的成果体现在机关效能上。

（二）现实需求：推动机关治理和各项事业发展

党和国家机关是党的组织和国家政权稳定运行的执行机关，在党和国家政治生活中具有不可替代的重要地位。党和国家机关的构成十分复杂，推进党和国家机关治理现代化的系统性、复杂性很强。以中央层面为例，既包括党的工作机关（主要有办公厅、职能部门、办事机构和派出机关）、党委直属事业单位、由党的工作机关管理的机关，也包括全国人大常委会机关、国务院（主要有办公厅、组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位和部委管理的国家局）、国家监委、最高人民法院、最高人民检察院等国家政权机关，还包括全国政协机关、群团机关;在机关内部，既包括机关本级的内设机构，也包括企事业单位、行业协会等直属单位和联系单位，涵盖政治组织、经济组织、社会组织。省、市、县、乡也相应设立了党和国家机关。

党和国家机关涉及多个领域、系统、地区和部门，使这些机关更好地发挥应有作用、实现机关治理现代化、不断推进机关各项事业发展的基本思路，是抓住机关建设的关键——机关党建，系统地、有序地推进党和国家机关治理现代化。2018年7月，习近平总书记针对中央和国家机关党的政治建设作指示，指明了中央和国家机关的“政治机关”“领导机关”属性和“模范机关”标准。[2]建设政治机关、领导机关和模范机关，推动机关治理现代化，需要从三个层面发挥机关党建的作用。一是以机关党建引领、带动机关建设。机关党组织应当有效运用“三会一课”、组织生活会、主题党日、谈心谈话等形式，积极贯彻落实党中央决策部署和上级党组织的各项要求，同时将这些精神转化为机关工作的重要任务，协助、督促行政负责人开展工作。二是以机关党组织协助、促进所在部门的工作。机关党委（机关纪委）、党总支、党支部、党小组等机关基层党组织等应当充分发挥作用，在业务司局、处室、科室范围内开展组织生活，发挥党员行政负责人担任所在支部书记的制度优势，推动党建工作与业务工作一起谋划、一起部署、一起落实、一起检查。三是以机关党员干部的优良作风和工作实绩影响、带动机关其他工作人员。机关党员干部的先进性应当体现在站在全局和长远角度谋划工作、扎实有序推进工作、高效廉洁完成工作上，体现在团结同事、勇于担当上，使机关的党外干部受到潜移默化的影响和带动，形成共同做好机关工作的合力。

（三）问题导向：解决机关自身问题

习近平总书记指出：“中央和国家机关出问题危害很大，属心腹之患而非皮癣之忧，小毛病不治久而久之也可能引起中风、心梗，必须采取有力举措加以解决。”[3]党和国家机关具有高度复杂性、敏感性，在长期发展中积累形成了若干问题。

一方面，机关建设存在一些问题，如机关科层结构稳定而自我强化意识强、变革能力弱，权力监督和制约难度大，机关及其工作人员具有自利倾向等，是现代国家机关治理中的普遍难题。机关工作人员行使权力机会多、面临的现实诱惑多，由个人违纪违法、制度缺失、监管不力导致的权力滥用风险大，极大损害了机关的公共属性。同时，机关工作虽然具有自我循环和封闭的特点，但机关工作人员的日常生活无时无刻不受到社会思潮和舆论的影响。社会上一些落后甚至错误的思想观念，生活压力较大，与其他行业的收入差距，职业晋升通道狭窄等问题，都会影响机关工作人员的工作状态和效果，影响机关正常运行。

另一方面，机关党建也存在着一些问题，如“機关党建工作观念僵化、思路固化、模式套化、创新不足，机关党建资源和工作力量分散，机关党建工作开展不协调不平衡，机关政治生态受到污染，机关党组织的活动和工作自我封闭、内部循环，党员主体作用发挥不够等”[4]P51。机关党员干部多是一岗双责，对机关党建既重视又有不少困惑，感到本领恐慌。在实践中，一些机关工委的同志对于履行“统一领导机关党建工作”新职能有不同理解，存在一定程度的模糊认识和行动迟缓;一些党组的同志对如何“具体领导、管理机关党建工作”新职能的认识也不尽相同，在贯彻落实上办法不多;一些机关党委等机关基层党组织的同志反映任务重、本领恐慌、操作性规范少、职业发展受限等，“灯下黑”“两张皮”问题依然突出。这些新老问题不断交织、相互强化，阻碍了机关的正常运行和作用发挥。

解决这些问题，是机关党建的重要任务。一方面，针对机关建设中的权力滥用等问题，机关党建应当充分发挥引导、监督和提醒作用，营造廉洁履职的氛围，提高权力监督的实效性，及时提醒可能存在廉政风险的人员，避免小错变成大错。另一方面，针对机关党建中的问题，机关党组织应当充分发挥教育、管理、监督党员的作用，强化党员的理想信念和组织观念，强化正风肃纪反腐，帮助生活有困难的党员群众，强化制度执行的刚性，为机关建设提供坚强政治保障。

二、新时代提高机关党建质量的总体要求

党的十八大以来，党中央高度重视做好机关党建工作，相关的理论研究和实践探索不断深化，集中体现为涉及机关党建的一系列党内法规和规范性文件相继出台，使新时代机关党建的面貌发生了很大变化，形成了“走在前、作表率”的基本定位、高质量发展的基本目标和各项使命任务，确立了加强和改进新时代机关党建的顶层设计和总体思路，完善了加强和改进新时代机关党建的制度体系。

（一）基本定位：走在前、作表率

“走在前、作表率”是党中央赋予机关党建的基本定位，既明确了机关党建在党的基层组织建设格局中的“第一方阵”定位，又明确了机关党建在党的各类基层组织建设中的表率作用，要求机关党员干部发挥对其他领域党员的正向引领示范作用，对于带动党的基层组织建设、推进党的建设新的伟大工程具有重要意义。

在新民主主义革命时期，中国共产党积累了局部执政的宝贵经验，从党的组织、党员、会议、纪律、经费等方面做出明确规定，党的机关和政权机关党的建设不断推进，为新民主主义革命的胜利发挥了重要作用。经过长期探索，1945年党的七大通过的党章，首次明确将“机关”这一基层单位作为党的支部组织的依托。新中国成立以后，党加强自身建设和推进治国理政的任务更加繁重，党和国家机关承担的职责使命更加艰巨，加强这些领域党的建设成为十分重要的问题。对此，1956年党的八大通过的党章专列一款，对机关中的党的基层组织作出详细规定，提出了监督机关党员的思想政治情况、关心机关工作、加强工作纪律、同官僚主义作斗争、加强向本单位行政负责人通知和向上级党组织报告机关工作缺点等具体任务。实现党在改革开放和社会主义市场经济条件下长期执政，需要各级党政机关和领导干部发挥表率、引领作用，需要机关党建发挥试点、带动作用，机关党建被赋予了“在全国起带头作用和表率作用”“走在党的基层组织建设的前头”的新定位。

习近平同志在2009年全国机关党的建设工作会议上指出：“机关党建工作必须适应新形势新任务的需要，走在党的基层组织建设的前头”，明确提出“引导广大机关党员、干部做高举旗帜、坚定理想信念的表率，做服务大局、推动科学发展的表率，做转变作风、服务基层群众的表率，做改革创新、保持先进本色的表率。”[5]P2党的十八大以来，机关党建的定位更加清晰。2013年，习近平总书记在全国组织工作会议上要求：“各级领导机关和领导干部，尤其是中央机关和中央国家机关、高级领导干部要强化带头意识，时时处处严要求、做表率。”[6]3512018年，他对推进中央和国家机关党的政治建设的重要指示中，首次提出中央和国家机关要“在深入学习贯彻新时代中国特色社会主义思想上作表率，在始终同党中央保持高度一致上作表率，在坚决贯彻落实党中央各项决策部署上作表率，建设让党中央放心、让人民群众满意的模范机关”，即“三个表率、一个模范”。此后，2019年召开的中央和国家机关党的建设工作会议对这一定位加以沿用，并将这一定位由中央和国家机关党组织拓展到各级机关基层党组织。经过长期实践探索，新时代机关党建“走在前、作表率”的定位基本形成。

（二）主要目标：高质量发展

在全面从严治党向基层延伸的过程中，基层党建在破解“数量”问题方面取得新进展。一方面，为解决一些领域基层党组织软弱涣散、阵地缺失、功能缺位等问题，基层党建确立了加强党的组织覆盖和工作覆盖的思路，提高在各个基层单位中建立党组织的比例，逐步发挥这些新建立党组织的战斗堡垒作用。另一方面，为解决党员发展工作中存在的党员发展过快、发展程序不规范、不合格党员“出口”窄等问题，基层党建确立了把政治标准放在首位、慎重发展的思路，使党员数量和结构更加符合党的先进性纯洁性要求。经过不懈努力，基层党建中的“数量”问题得到逐步解决，基层党建的“质量”问题凸显出来了。

在此基础上，机关党建不断深化拓展，在注重解决“数量”问题的同时更加注重“质量”提升，推动机关党建高质量发展的党内共识和战略目标确立起来。2018年，习近平总书记在推进中央和国家机关党的政治建设的指示中，指明了中央和国家机关的“政治机关”属性和“模范机关”标准。[2]2019年2月，中共中央印发《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》[7]，成为推动中央和国家机关党建高质量发展的指导性文件[8]。2019年3月，中共中央印发修订后的《中国共产党党组工作条例》，明确了党组“领导机关和直属单位党组织的工作”的职责。2019年7月，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上要求全面提高中央和国家机关党建质量。[9]2019年底，中共中央印发修订后的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，全面规范了机关基层党组织工作。上述一系列党内法规和规范性文件汇集起来，从领导体制、运行机制、职能责任等方面规范新时代机关党建，形成新时代机关党建的制度体系，为新时代机关党建高质量发展提出了明确要求，指明了工作方向。

机关党建高质量发展的内涵十分丰富，既涉及机关党建的日常工作克服形式主义、提高建设质量的问题，又涉及机关党建能否推动机关高质量完成急难险重等特殊任务;既涉及落实新时代党的建设总要求涵盖的各项要求，又涉及解决机关领域存在的特殊问题和突出矛盾。随着实践的深化，机关党建高质量发展的重点也会有所调整，即更加注重机关党员政治能力和业务能力的有效提升，更加注重机关党建工作与业务工作有机融合，更好地实现党对自身工作机关和国家政权机关的领导。

（三）新时代机关党建的使命任务

确立新时代机关党建的使命任务，是机关党建发挥作用的关键。2019年，在中央和国家机关党的建设工作会议上，习近平总书记提出了中央和国家机关党的建设的使命任务，这就是：以新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，以党的政治建设为统领，着力深化理论武装，着力夯实基层基础，着力推进正风肃纪，全面提高中央和国家机关党的建设质量，在深入学习贯彻新时代中国特色社会主义思想上作表率，在始终同党中央保持高度一致上作表率，在坚决贯彻落实党中央各项决策部署上作表率，建设让党中央放心、让人民群众满意的模范机关。[3]这一使命任务，既是中央和国家机关党的建设的使命任务，同时也应当成为各级党和国家机关党的建设的使命任务;完成这一使命任务，需要持续加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，推进反腐败斗争，把制度建设贯穿其中，不断增强机关党建的实效。

加强机关党的政治建设，做到“两个维护”。习近平总书记指出：“如果马克思政党政治上的先进性丧失了，党的先进性和纯洁性就无从谈起。这就是我们把党的政治建设作为党的根本性建设的道理所在。”[10]P535中央和国家机关是贯彻落实党中央决策部署的“最初一公里”，是加强机关党的政治建设、做到两个维护的“第一方阵”。同时，地方各级党和国家机关是落实党中央决策部署和上级党组织各项要求的“第一方阵”。增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，需要全党特别是各级党和国家机关共同努力，突出先进性和纯洁性，克服形式主义和官僚主义，切實将维护党中央权威和集中统一领导的实际行动体现在做好本地区本部门工作中，体现在贯彻落实党中央决策部署的实际成效中。在这个过程中，党和国家机关作用特殊，承担着承上启下、引领示范、督促推动的作用，是“两个维护”的执行者、推动者和示范者。党和国家机关及其党员干部应当更加坚定自觉、走在前列，带动全党形成维护党中央权威和集中统一领导的强大合力。

着力深化理论武装。党和人民的事业每前进一步，就要求理论创新前进一步，用党的创新理论武装全党、指导实践。面对世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局，党和国家机关及其工作人员承担着重大政治责任，需要准确把握党中央精神，不折不扣地将党中央的战略意图落到实处，结合本地区本部门实际情况创造性地开展工作，转化为推动党和国家全局工作的成效。如何准确把握中央精神、把握“国之大者”的内涵外延？方法只有一个，就是深化理论学习，真正学懂弄通做实党的创新理论，在多种矛盾中抓主要矛盾，在错综复杂关系中抓问题本质，在发展演变中抓基本规律，用不断深化的理论认识指导实践。

着力夯实基层基础。党和国家机关中的党组（党委）和基层党组织承担着推动全面从严治党向基层延伸的重要职责。一是根据《中国共产党工作机关条例》《中国共产党党组工作条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等党内法规规定，部门党组（党委）领导本部门党的工作，明确机关党建的责任主体，健全机关党建领导体制。二是机关工委发挥对机关党的工作的统一领导作用，统一规划、统一部署、统一实施、统一检查机关党建工作，整体提升机关党建质量，加强党对机关党建工作的领导。三是机关基层党组织应当协助行政负责人完成任务、改进工作，教育、管理、监督广大机关党员，反映机关党员的思想和工作动态，充分发挥坚强战斗堡垒作用。

着力推进正风肃纪反腐。党和国家机关是行使权力的部门，存在权力滥用的风险，自然成为权力监督的重点对象。机关党建的一项重要任务，就是党组织发挥政治功能和组织功能，集中集体的智慧和力量，监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国家法律法规，强化权力监督和制约。一是推动党员干部锤炼党性、培育优良作风、自觉抵制歪风，发挥作风建设扬正气、树新风的引导作用。二是推动党员干部坚守本色、避免触碰底线，严格遵守党章等党内法规，严格遵守政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等各项纪律。三是推动党员干部秉公用权、保持清正廉洁，正确行使党和人民赋予的权力，为在党和国家机关中一体推进不敢腐、不能腐、不想腐创造条件。

三、新时代提高机关党建质量的基本思路

在中央和国家机关党的建设工作会议上，习近平总书记提出处理好共性与个性、党建与业务、目标引领和问题导向、建章立制和落地见效、继承和创新等五对关系，以促进机关党建高质量发展。正确认识和处理这五对关系，是新时代提高机关党建质量的基本思路。

（一）正确处理共性和个性的关系

机关党建中的共性和个性，主要体现为贯彻落实党中央关于基层党建的各项决策部署与从机关实际出发创造性地开展工作相结合。

一是落实基层党建各项决策部署。2017年，党的十九大对党的基层组织建设作出部署，提出以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。2020年，习近平总书记在中央政治局第二十一次集体学习时强调，要充分发挥“各领域基层党组织的政治功能和组织功能，把广大党员、干部和各方面人才有效组织起来，把广大人民群众广泛凝聚起来”[11]。机关基层党组织是党的基层组织的重要组成部分，机关党建是基层党建的重要组成部分，机关党建应当在充分发挥政治功能和组织功能方面“走在前、作表率”。

在政治功能方面，重点是将党的全面领导落到实处。在机关中，需要落实好同级党委对机关党建工作的决策部署，将机关工委统一领导和单位党组（党委）具体领导、管理结合起来，把握好单位党组（党委）领导业务工作与机关基层党组织不领导业务工作的关系，结合不同领域、不同层次的具体情况，将党总揽全局、协调各方的领导作用落到实处。

在组织功能方面，重点是有效发挥党组织和党员作用。党组织既要教育、管理、监督党员，又要组织、宣传、凝聚、服务群众;既要协助和监督行政负责人工作，又要推动党建工作与业务工作相融合;既要抓好自身建设，又要推动所在单位各项工作发展。做好这些工作，引领带动更多的组织和干部共同推进机关各项事业发展，离不开党组织和党员积极性、主动性、创造性的有效发挥。

二是从机关实际出发创造性地开展工作。党和国家机关数量多、类型多、情况多，从中央到地方的机关情况也不相同，这就要求机关党建在同级党委的统一部署下，结合机关实际有序推进。例如，为贯彻落实习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话精神，中央和国家机关工委在中央和国家机关中组织开展了强化政治机关意识教育、“灯下黑”问题专项整治和全面推进党支部标准化规范化建设等3项专项工作，推动中央和国家机关强化政治机关意识、走好“第一方阵”。强化政治机关意识、走好“第一方阵”是共性要求，是所有中央和国家机关都要努力实现的目标;同时，各个中央和国家机关结合本单位实际提出了具体的落实措施。例如，中共中央對外联络部提出“推动党的对外工作创新发展”[12]，最高人民检察院提出“结合检察工作落实落细落具体”[13]，中国科学院提出“以实际行动为建设创新型国家和世界科技强国作出新的贡献”[14]。这些做法以党的政治建设保障机关业务工作顺利开展，以机关业务工作的成果检验党的政治建设的实效，实现了机关党建中共性和个性的有机结合。

（二）正确处理党建和业务的关系

党建工作和业务工作的关系问题，是包括机关党建在内的基层党建的老问题。这一问题总体表现为党建工作与业务工作“两张皮”，党建工作没有发挥推动业务工作的作用，业务工作与党建工作也没有形成合力，反而“顾了这头顾不了那头”，“围绕中心抓党建、抓好党建促业务”落不到实处;在不同历史时期、不同区域或单位，这一问题的具体表现形式有所不同，比如有的领导干部不重视党建工作、专职党务工作者的待遇相对较低、党建工作成效的考核难度大、党建工作方法陈旧、党建工作中存在形式主义等。对此，需要准确把握和有效改进机关党建工作与机关业务工作的关系，需要厘清蕴含其间的基本问题，在此基础上寻求解决之道。

一是准确把握两类机关党组织的具体职责。一方面，党组（党委）同时领导本单位党建工作和业务工作。这就要求党组（党委）成员特别是主要负责同志高度重视做好机关党建工作，选派年富力强的优秀干部专职从事党的工作，提高机关党建工作质量。江泽民同志曾经指出：“如果部长不重视党的工作，党组书记不带头，单单让机关党委去做，那是不行的。”[15]P415另一方面，机关基层党组织应坚持协助本单位行政负责人完成任务、改进工作，不领导本单位业务工作的定位;机关基层党组织的主要工作是推动党的政治建设、党员队伍建设、党内民主和监督、党务工作人员队伍建设等，主要精力放在抓党的工作、做人的工作上，为机关业务工作提供政治保障。

二是分类解决党建工作与业务工作“两张皮”问题。这一问题具有复杂性和层次性，应当区分工委、党组（党委）、机关基层党组织等机关党建主体的职责，区分机关党建涉及的本级机关、事业单位、企业、社会组织等组织的情况，区分“两张皮”问题在政治意识、党的领导、党的建设、责任落实等方面的不同表现，分类别分层次剖析党建工作与业务工作的关系，针对不同层次分类施策。具体而言，需要从分析单位党组（党委）与单位领导班子的关系、机关基层党组织与所在部门的关系、党组（党委）与机关基层党组织的关系、机关党员干部与所在党组织的关系入手，明确共同责任与各自分工，结合机关党员领导干部的双重身份（既是党员又是机关干部），梳理“两张皮”问题的表现、根源，逐步加以解决。

（三）正确处理目标引领和问题导向的关系

处理好目标引领和问题导向的关系，实质是正确认识和处理长远与当前、整体与局部、宏观与微观的关系问题。机关党建的高质量发展目标，侧重于从长期建设、整体推进和宏观指导角度为机关党建指明前进方向、规划发展阶段;同时，机关党建存在不少问题，需要集中解决、分类推进、精准发力，才能增强机关党建解决自身问题的实效。

一是加强机关党建领域统筹谋划。党的十八大以来，机关党建领域顶层设计不断推进，主要体现在以完善机关党建领导体制为牵引的一系列改革创新。党的十九届三中全会明确了党和国家机构设置与职能配置，合并中央直属机关工委和中央国家机关工委，组建中央和国家机关工委、地方党委机关工作委员会，调整优化工委的机构设置，形成党委领导机关党建工作的合力;完善工委的职能配置，突出机关党建的归口协调职能，赋予中央和国家机关工委统筹机关党建系统工作的职责;优化工委内设机构，整合资源、提高效率，针对新的重点工作领域和对象健全内设机构。[1]P32此次党和国家机构改革明确了机关党建各个主体的责任，完善了机关党建的领导体制和运行机制，为推动机关党建落地见效提供了组织保障。以健全机关党建领导体制为动力，机关党建进一步明确了“走在前、作表率”的内涵，坚定了高质量发展的目标，提出了新时代机关党建的使命任务。

二是切实解决机关党建领域突出问题。什么问题突出就集中解决什么问题，是党中央治国理政的重要方法论，是勇于攻坚克难的坚定信念和集中精力解决主要矛盾的工作方法的集中体现。“灯下黑”、党建与业务“两张皮”、一些干部不懂不会党建工作、党建工作形式主义[16]等机关党建问题，既有基层党建面临的共性问题，也有机关特殊情况下形成的个性问题。以解决机关党建中长期存在的形式主义问题为例。2020年，中央办公厅就持续解决困扰基层的形式主义问题印发通知，[17]从筑牢思想政治根基、纠治形式主义问题、防止文山会海反弹回潮、改进督查检查考核方式方法、提高调查研究实效、完善干部担当作为的激励机制、深化治理改革为基层放权赋能、坚持以上率下狠抓工作落实等方面提出具体措施，努力化解形式主义的存量问题、避免形式主义的增量问题。这是解决机关党建形式主义问题的政策组合，有助于从思想认识、体制机制、工作部署、方式方法等方面综合治理形式主义问题。

（四）正确处理建章立制和落地见效的关系

处理好建章立制和落地见效的关系，需要不断推进机关党建领域党内法规制度建设。在总结长期实践经验基础上，制定出一系列党内法规和规范性文件，解决机关党建领域“有规可依”的问题，是制度建设的重大成果;一分部署，九分落实，推动体现新时代机关党建高质量发展要求的法规文件落地见效，同样是制度建设的题中应有之义，需要在切实提高制度执行力上下功夫，更好地把制度优势转化为治理效能。

一是完善机关党建领域党内法规制度体系。推进制度供给侧结构性改革，是解决机关党建问题的制度基础。机关基层组织条例是中共中央较早制定的基层组织建设领域的党内法规。1998年，中共中央制定的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，是党的历史上第一部专门规范党和国家机关基层组织的条例，发挥了促进机关党的工作走向规范化、制度化的作用;2010年，中共中央修订了该条例，进一步推进机关党的工作制度化、规范化、科学化;2019年，中共中央再次修订该条例。机关基层组织条例及相关党内法规，吸收了坚持党要管党、推进全面从严治党的新经验，吸收了机关党的工作的理论、实践和制度创新成果，从主体的责任及相互关系、领导体制机制、职责任务、领导保障等方面，提出了加强和改进机关党的建设的具体措施，形成了新時代机关党建的制度框架，提高了机关党的建设的制度化、规范化水平，标志着指导新时代机关党建的基本遵循确立起来。

二是提高机关党建领域党内法规制度执行力。持续提高制度执行力，防止在制度执行上搞变通，是制度建设的重要任务。习近平总书记明确要求：“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生效。”[18]P73推动制度执行，既要使机关党员干部认识到制度执行的严肃性、必要性，提高制度执行意识，推动自觉执行制度;又要提高制度执行的督促检查质量，精准治理有令不行、有禁不止的行为，强化制度执行的刚性。在制度执行过程中，应当高度重视制度执行的简便易行，准确评估制度执行的成本，避免为监督而监督，陷入“制度执行——监督制度执行——对监督制度执行的监督”的加码和循环，导致制度执行中层出不穷的形式主义和官僚主义。同时，应注重从实际出发，及时总结制度执行的经验教训，分析制度执行遇到的新情况新问题，向有关部门提出完善制度和制度执行的意见建议，畅通制度执行渠道。

（五）正确处理继承和创新的关系

作为一个拥有近百年历史的大党，中国共产党在长期实践中形成了一系列加强自身建设的优良传统，成为加强和改进新时代加强机关党建的宝贵经验。在新的历史条件下，机关党建需要适应新形势、体现新担当，在继承基础上锐意改革创新，创造新鲜经验，推进新的实践。

在拥有优良传统和难得发展机遇的同时，机关党建也面临着重大挑战。从工作属性看，政治属性是党和国家机关的根本属性，从方向、道路和方法上对机关党建提出了很高的要求。习近平总书记指出：“讲政治最根本就是要讲党性，在思想政治上讲政治立场、政治方向、政治原则、政治道路，在行动实践上讲维护党中央权威、执行党的政治路线、严格遵守党的政治纪律和政治规矩。”[19]P219从工作格局看，机关党建在基层党建中“走在前、作表率”的高标准定位，不但要求机关党建要善于解决好自身问题，也对机关党建守正出新提出了更高要求，既要在坚守优良传统作风上做表率，又要在改革创新上做表率。从工作对象看，机关党员干部及所属企事业单位党员干部所处的时代环境十分复杂，机关党员干部工作压力大、面临的诱惑多，能否在复杂环境中调动和发挥干事创业的积极性，是考验机关党建工作成效的一个标尺。从工作方法看，机关工作处在科层结构之中，上下级间的命令—服从关系和层层负责的权责体系，使规范、严谨、稳定成为机关工作的主基调，工作思路和工作方法的创新意识、创新动力、创新能力则相对欠缺，落后于工作属性的要求，工作格局和工作对象的快速变化，有时难以取得应有的工作成效。

机关党建只有不断改革创新，才能有效解决这些问题。一是理念思路创新。机关党建已经形成一套比较完善的工作思路，面对新形势新任务，需要下大力气转变理念思路，才能有所创新。一方面，向其他机关取经，向其他领域的基层党组织学习，开展联建、共建活动，在沟通交流中相互介绍工作经验和难题重点，在研讨互动中触发灵感、产生思想火花，为解决本单位问题拓展思路;另一方面，在本单位营造鼓励创新、支持改革的良好氛围，调动各基层党组织和党员积极性，在讨论和实践中激发新思路新举措。二是方式手段创新。机关党员干部处在丰富多变的社会环境中，随时受到各种新媒体和现代信息技术的影响，仅仅依赖原有的单一、固化、缺乏新意和吸引力的工作方法，显然已经很难得到机关党员干部的共鸣和认同。同时也要看到，机关党建具有规范性、严肃性，完全移植新媒体新技术到机关党建中来，也是要慎重考虑的。这就需要调动广大党员干部积极性，善于发现由党员干部摸索形成的好经验、好做法，提炼其精华，在试点基础上逐步推广。三是基层工作创新。解决机关党建难题的关键，是在做好本职工作的同时走出机关，深入实际、深入基层、深入群众，开展调查研究、掌握真实情况、拓展工作思路，从根本上推动基层工作创新。只有走好机关工作的群众路线，由被动接受工作转变为主动高效完成工作，才能真正调动广大基层党员群众的积极性，为新时代机关党建提供持久稳固的动力。

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The Paths for Comprehensively Improving the Quality of Party

Building in Government and Party Organs in the New Era

ZHANG Bo

（Department of Teaching and Research on Party Building，Party School of the CPC Central

Committee/National Academy of Governance，Beijing 100091，China）

Abstract：Strengthening and improving party building in government and party organs in the new era is of great significance for upholding the overall leadership of the Party，promoting the governance of the organs and the development of various undertakings，and solving the problems of the organs themselves.In the new era，party building has strengthened top-level design，adhered to the positioning of “taking the lead and setting examples”，and taken high-quality development as the goal to actively fulfill missions and tasks.To promote the high-quality development of party building in the organs in the new era，it is necessary to strike a balance between commonness and individuality，between party building and business，between goal guidance and problem orientation，between the establishment of rules and regulations and their effective implementation，and between inheritance and innovation，so as to truly arouse the enthusiasm of party members and provide a lasting and stable driving force for party building in the organs in the new era.

Key words：overall leadership of the Party;party building in government and party organs;quality

（責任编辑：朱文鸿）