乡村振兴视域下重庆市农民工返乡就业创业机遇及制约因素分析

陈睿 郝艳睿 罗清平

摘   要   深入实施乡村振兴战略为农民工返乡就业创业创造了各种发展机遇和有利条件。以劳务输出大市重庆市为例，研究乡村振兴战略下农民工返乡就业创业面临的新机遇及制约因素。依托人才振兴，返乡农民工在产业、用地、财政税收、融资等方面享受政策红利，但仍受到自身因素、乡村环境、平台体系、政策供给、社会经济形势等方面的制约。基于此，从优化政策扶持与就业创业环境、提升综合能力、健全服务载体、增强投融资等，提出推动重庆市返乡农民工就业创业的若干建议。

关键词    乡村振兴;农民工;返乡就业创业;重庆市

中图分类号：F323.6   文献标志码：A    DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.28.007

基于人口流动的推拉理论，农民工在城乡之间的转移流动受到推拉力因素的共同影响[1]。党的十九大以来，深入实施乡村振兴战略带来的各种发展机遇，正是强化了乡村对外出农民工的“拉力”。返乡就业创业农民工不断增加，又为振兴乡村充实了人才队伍，逐步形成乡村振兴与农民工回流相互促进的良好循环。农民工是推动乡村振兴的重要后备力量，重庆市作为劳务输出大市，市外务工人数常年保持在300万人左右。在经济下行压力增大、产业结构调整与突发的新冠肺炎疫情背景下，需要重点关注乡村“蓄水池”对农民工就业创业的吸纳作用，促进抓好落实“六稳”“六保”，稳定经济社会发展格局。立足这一现实，把握乡村振兴背景下返乡农民工就业创业的新机遇、新形势和面临的制约，建立针对性的政策支持体系，实现政策供给和返乡群体需求的精准对接，显得更加迫切而必要。

1 重庆市农民工返乡就业创业的机遇

1.1 积极推进产业振兴，为返乡就业创业指引方向

全市出台了《关于促进乡村产业振兴的实施意见》《重庆市智慧农业发展实施方案（试行）》《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》等系列政策文件，明确提出“各类创业扶持政策向农业农村领域延伸覆盖，鼓励和支持返乡下乡人员兴办产业”，为返乡农民工开展农业农村创新创业，创新拓展产业形态和经营模式指明了发展方向。同时，依托发展壮大乡村产业，培育了一批新型农业经营主体，扶持农产品加工等上下游产业，大力开发本地就业岗位，最大限度地吸纳返乡农民工、贫困劳动力等群体在当地就业创业。

1.2 开展试验示范，为乡村人才振兴探索经验

选择永川区作为“6+5”中的人才振兴单项试验示范区县，探索提升农村人员创业创新能力等可复制推广的人才振兴模式与经验。2018—2020年每年安排专项经费1 000万元、专项计划指标13.33 hm2，为返乡人员实施创业创新项目提供了资金和用地支持。

1.3  稳定完善农村土地政策，保障就业创业用地

党的十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”保障土地供给，一方面有利于形成长期稳定的农村土地承包关系，激发农民参与生产的积极性，保护农民的合法权益;另一方面也有利于进一步稳定“三权”分置格局，促进农村土地健康有序向新型农业经营主体及返乡就业创业人员流转，催生多种形式的适度规模经营和乡村新产业新业态。同时，全市专项安排各类农业农村用地计划指标，为规模种养殖、农产品加工、休闲农业等返乡就业创业相关产业用地需求提供保障。

1.4 进一步完善财政、税收和金融政策

全市加大了对返乡创业农民工等人群的財政扶持、税收减免及金融政策支持力度，如：返乡人员可申请10万元以内，期限不超过3年的个人创业担保贷款;返乡下乡人员创办鼓励类行业的小微企业，各区县人民政府将其纳入小微企业创业补助支持范围;返乡下乡人员创办的经济实体，依法享受相关税收优惠政策，按其缴纳的税款地方留成部分给予补贴。

1.5 优化就业创业平台与服务体系

按“孵化园+创业园”模式搭建各级返乡农民工就业创业平台。已培育开州等10个国家农民工等人员返乡创业试点区县，建成市级农民工返乡创业园29个，每个园区将给予60万元的一次性补助，为返乡创业人员提供场地支持、创业指导、宣传推介、用工招聘、融资对接等服务。建立市-区县-乡镇（街道）-村（社区）四级社会保障和就业创业公共服务机构、农民工综合服务中心及就业创业服务平台。组建乡村创业导师库和创业项目库，围绕创业项目、创业资金、创业能力、政策咨询等，为返乡创业农民工开展优质、高效、便捷的服务。聚焦市场需求及农民工就业创业需求，积极组织返乡农民工参加各类技能培训与创业培训，每人按1 500元/年的标准享受创业培训补贴[2]。

1.6 加强农村社会保障与劳动权益保护

将社会保险补贴范围扩大到返乡群体，经认定的返乡农民工网络创业者可按规定享受灵活就业人员社会保险补贴。截至2020年7月，已发放灵活就业人员社保补贴1.08亿元[3]。对返乡人员创办企业满足规定条件，比如成功运营1年以上、安置一定规模重庆籍农民工等重点人群的，给予相应的补贴。进一步加强返乡就业农民工劳动权益保护，贯彻落实《保障农民工工资支付条例》，通过加强劳动监察、健全农民工权益维护机制、落实根治欠薪等一系列举措，切实有效保障返乡农民工就业权益。

除了政策帮扶，全市围绕乡村振兴战略大力推进城乡融合发展，实施农村基础设施和公共服务补短板、提质量，开展农村人居环境整治等乡村建设行动，进一步缩小城乡差距，引导促进人才、土地、资金、产业等各类要素更多流向农村，持续改善农村就业创业环境。截至2019年底，全市共回引农民工返乡就业创业36.3万人，返乡创办实体经济38.4万户，带动172万个城乡劳动力就业。

2 重庆市农民工返乡就业创业的制约因素

2.1 返乡农民工自身能力有限

1）农民工因超龄、照顾家庭回乡比重较大，自主就业创业意愿不强。在乡镇调研时了解到，部分农民工返乡后并不急于找工作，生活拮据时才有找工作的需求。当地果蔬基地工作人员也反映，本地农民不愿意到基地工作，基地招工难。

2）农民工文化技能水平不高。据市调查总队统计，2019年全市初中及以下文化程度的农民工占比73.6%。农民工在外务工集中在建筑、制造等传统行业，主要从事计数、搬运等低技术含量工种，所积累的工作经验、知识技能与市场用工需求不匹配，一些招聘会对接成功率低于30%。

3）大部分返乡农民工缺少产品营销、经营管理、税务、风险规避等基本创业知识，与返乡创业白领团队、返乡创业大学生相比，对创业项目和市场的认识评估能力不足，创业失败风险较大。

2.2 创业市场主体实力较弱

农民工企业规模总体偏小，处于成长阶段的多，发展成熟、带动能力强的优质市场主体较少;盲目跟风创业的多，获得专业技术指导、制定科学发展规划的少;集中在传统种养殖、批发零售、餐饮服务的多，积极发展例如大数据、人工智能、新型制造业等新产业新业态、科技含量高的少。受这些因素限制，返乡农民工企业对接市场多元化取向的能力较弱，稳定性较差。

2.3 乡村就业创业环境不够健全

随着乡村振兴战略的深入实施，选择返乡就业创业的农民工不断增加，但由于乡村产业、人才激励和社会保障仍不够完善，导致乡村对人才的吸引力还不够强，农村青壮年劳动力外流仍是大趋势。据有关部门统计，近年每年有36万～40万农民工从市外返乡就业创业，但仍有340万左右的农民工在市外务工，乡村就业创业的社会氛围有待加强。此外，乡村基础设施和创业配套设施存在配备不全、质量不优的问题。比如笔者调研的一家肉类食品加工企业因当地辐照检测中心达不到检测标准，将货物运输到四川检测后再运回重庆，增加了中间环节;并且受制于当地食品物流园区布局不足，企业只能将货物从基地拉送至主城区的物流园，运输成本陡增。

2.4 返乡就业创业平台的带动效果不够理想

与其他农民工大省相比，重庆市返乡就业创业园区数量规模偏小、政策扶持力度不够强，没有很好地覆盖不同行业、不同规模的市场主体。从有关部门了解到，目前仅有市级及以上的农民工返乡创业园可以享受相关政策扶持，针对其他类型返乡创业园的帮扶十分有限。部分农民工对当地返乡创业园区情况不了解、达不到申报条件，无法入驻园区。建成的园区仍不同程度存在硬件不足、服务能力不强、质量不优等问题。一些园区缺乏水电、交通、物流等配套基础设施，不仅影响入驻企业正常生产，还导致运营成本较高。企业发展需要的方案设计、风险评估、经营指导、融资对接方面，平台的指引也不够充分。

2.5 政策扶持与需求匹配程度不够

1）返乡就业创业扶持政策碎片化，各部门帮扶政策和专项基金缺乏整合，并且扶持标准和范围不同，农民工难以判断自己适用什么优惠政策。部分政策实用性不强、引导不充分、向农民工群体倾斜不够，农民工受自身创业规模、硬性条件的限制，不能切实享受到政策带来的红利。例如，申请个人创业担保贴息贷款要求提供财产抵押或机关、国有企事业单位人员提供反担保，对于返乡农民工难度较大;GYB培训还未向农民工群体全面开放。

2）返乡就业创业政策宣传形式和渠道较为单一，效果不理想。问卷调查发现，相当多的农民工是从亲朋好友处获取零星的政策信息，对政策适用范围、标准及申请方式一知半解，对加强政策宣传和解读的需求强烈。而基层个别工作人员业务水平不高、积极性不高、方式方法不合理，影响就业创业服务输送的“最后一公里”。

2.6 融资难、融资贵成为常态

调研发现，返乡创业农民工主要通过自筹和向熟人借款筹集创业启动资金。返乡农民工创办的合作社和小微企业大多集中于规模种养殖、农产品加工、乡村旅游等农业相关产业，具有周期长、回报慢、风险大的特点，出现流动性紧张时，對贷款支持的需求较大。而农民工从商业银行、政策性贷款等其他渠道融资相对困难，如：无抵押或低息贷款，一般申请额度较低，期限较短，不能很好地满足创业资金需求。非银行系统贷款利率比银行高5个百分点左右[4]，通过民间借贷融资成本高，融资风险大。

2.7 经济下行和突发疫情带来不确定性

据有关部门资料，今年突发新冠肺炎疫情造成农民工延迟上岗和企业效益低下，上半年全市农民工月收入同比下降了1.9%。目前投资消费需求反弹依然较慢，1—5月第一产业投资同比下降4.8%，规模以上服务业企业收入同比下降7.4%[5];乡村游客接待人次同比减少15%左右;与农民工息息相关的生产经营活动还未全面恢复至疫情前水平。并且据有关部门监测，今年受经济下行和新冠肺炎疫情双重影响，农民工“二次返乡”人次同比增长，无疑为保障返乡农民工稳定就业创业带来较大压力和挑战。

3 推动返乡农民工就业创业的政策建议

3.1 加强政策宣传引导，营造返乡就业创业氛围

各级政府部门要将农民工返乡就业创业与脱贫攻坚、乡村振兴紧密结合起来。发动村社干部、农村劳务经纪人，通过发放宣传资料、召开院坝会座谈会等形式，充分利用QQ、微信、抖音、新闻媒体等社交平台，大力宣传本地就业创业扶持政策。进一步做好返乡就业创业引导，对有意愿的返乡农民工免费提供政策讲解、就业咨询、技能培训、创业辅导、法律财税等咨询服务。深入挖掘一批返乡留乡农民工就地就近就业创业的鲜活案例，以乡情乡愁为纽带，加大对农民工返乡就业创业成功案例的宣传，增强农民工返乡就业创业的信心和意愿，营造返乡下乡激情创业、就业增收奔小康的良好氛围。

3.2 加强政策扶持，优化乡村就业创业环境

系统梳理和整合扶持农民工返乡就业创业的市场准入、减税降费、金融服务、用地用电、创业培训、社会保障等方面优惠政策，适度降低返乡创业农民工享受各项优惠政策的门槛，增强扶持政策的精准性和有效性。同时，进一步强化乡村基础设施和公共服务供给。按照乡村振兴战略总要求，持续加强乡村交通物流、信息网络等基础设施建设，优化乡村教育、医疗、文化等公共服务均衡配置，做好返乡农民工社保关系转移接续，建立健全养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障体系，探索完善返乡农民工社会兜底保障机制。通过大力改善村容村貌，不断缩小城乡基础设施、公共服务、社会保障水平差距，切实改善乡村生产生活、就业创业环境，增强乡村环境吸引力。

3.3 强化就业创业培训，提升就业创业综合能力

1）加强就业技能培训。不断增加技能培训资金投入，引导更多农村劳动力和返乡农民工参加职业技能培训、新型职业农民培训。同时，要坚持以市场为导向，结合返乡农民工就业需求和培训意愿，优化适合农民工特点的职业技能培训模式和培训内容，增强培训针对性和实效性，切实提升农民工转移就业能力。

2）大力开展创业培训。继续推进GYB、SYB、IYB和微型企业创业培训等资源向农民工群体倾斜。围绕创业不同方向和不同阶段，开展初、中、高级专业型，系统性的创业培训，满足不同需求的返乡创业农民工群体。

3）加强创业辅导。整合全市创新创业导师资源，加快建设交流服务平台，按照市场化方式，开展点对点、面对面创业辅导，为创新创业者提供项目推荐、项目评审、创业辅导、政策咨询等各种创业辅导服务，降低创业风险，提升返乡创业成功率。

3.4 强化就业创业服务，进一步增强创新创业平台带动能力

建立和完善信息咨询、创业项目、指导培训、小额担保贷款、企业孵化、跟踪服务相结合的就业创业全程服务体系。进一步强化全市创业孵化基地（园区）、众创空间、星创天地等创新创业基地建设和示范引领作用。逐步扩大政策优惠范围，使不同级别、不同规模、不同行业的返乡农民工创业园均能享受政策扶持。对有意愿入园的返乡农民工，一是降低园区准入门槛，二是不断拓展和优化园区服务内容质量，为返乡农民工提供低成本、全要素、便利化的就业创业综合服务。支持建立返乡就业创业农民工交流平台，积极构建遍布全市各地、各行业、各领域的农村青年创业微生态体系，鼓励农民工积极开展就业创业信息交流、经验分享、项目展示、商机传播等，营造良好农村创新创业氛围。

3.5 拓展融资渠道，纾解创业资金压力

1）优化投融资环境。统筹整合全市各类就业创业扶持资金，积极发挥财政资金杠杆效应和引导作用，引导风险投资、天使投资、创业投资等社会资金支持各区县农民工返乡就业创业，加快推进“大众创业，万众创新”。

2）不断拓宽融资渠道和融资模式。支持和鼓励建立各类创业投资基金，重点支持初创期科技型中小企业发展壮大。积极探索建立优质项目与金融机构对接平台，探索试点“互联网+返乡创业企业+信贷”等新路径，将“政府+银行+保险”融资模式推广到返乡创业企业中。

3）优化创业担保贷款。进一步加大对符合条件的返乡人员创业担保贷款贴息支持力度，建议有条件的地区可以适当放宽贷款条件、延长贷款期限、提高贷款额度，不断增强返乡农民工融资贷款的可获性。

3.6 加强监测和援助，多措并举应对农民工失业性返乡

1）密切关注和监测返乡农民工。加强对本地区返乡农民工的长期跟踪和监测工作，特别是有资金积累、管理经验和有就业创业意愿的返乡农民工，要及时了解他们的所思所想所求，做好就业创业引导和跟踪服务。对失业和创业失败返乡的农民工，要及时进行失业登记和提供“一对一”就业援助，并按规定纳入社会保险和社会救助体系。

2）多渠道促进就业创业。以云视频、直播带货等新产业新业态增就业，以加强培训促就业，以推动创业带就业，多渠道开发与农村劳动力素质相适应的就业岗位，大力推动返乡农民工就地就近高质量转移就业。

3）加强就业创业中介服务体系建设。为返乡就业创业的农民工提供信息、管理咨询、融资指导等服务，提高中介机构服务能力和覆盖范围，进一步促进就业创业。

参考文献：

[1] 程伟.农民工返乡创业研究[D].陕西：西北农林科技大学，2011.

[2] 黎静.农民工返乡参加创业培训每人每年可享受1500元补贴[EB/OL]. https：//www.cqcb.com/hot/2018-02-05/670363.html， 2018-02-05.

[3] 黄乔，胡原.1-7月全市城镇新增就业39.31万人[N].重庆日报，2020-8-20（第007版）.

[4] 黄奇帆.分析与思考[M].上海：上海人民出版社，2020：7-8.

[5] 重庆市人民政府.2020年上半年重庆市经济运行情况[EB/OL].http：//www.cq.gov.cn/zqfz/gmjj/202007/t20200722_7707677.html，2020-07-22.

（責任编辑：丁志祥）