广西糖业立法的现状与未来

2020-11-18雷承宝

甘蔗糖业 2020年5期

雷承宝

(广西壮族自治区糖业发展办公室，广西南宁530021)

0 引言

新中国成立以来，伴随着现代制糖工业的持续发展，糖业发展与管理过程中的矛盾与问题也日益凸显，亟需立法予以规范，糖业立法在广西糖业界乃至全国糖业界中的呼声越来越高。特别是1992年邓小平同志南巡讲话后，广东省率先在糖业领域进行了市场化改革，对糖业“蔗区、价格和经营”实行了“三放开”政策[1]。由于糖业的产业特殊性以及劳动力成本攀升等多种原因，“三放开”后的广东糖业开始出现大幅萎缩，逐渐被广西糖业超越。随后，为促进糖业振兴，广东省糖业界于 20世纪 90年代后期在全国率先提出糖业立法设想，旨在通过立法，稳定糖料蔗收购价格，规范糖业生产砍、运、榨秩序，恢复制糖企业投资糖料蔗基地建设和银行投资糖业信贷的信心。进入21世纪后，广西糖业界联合周边各省糖业界人士再次推动糖业立法，但均未实现。笔者认为主要原因有三：一是不少法律界人士认为在市场经济条件下，以规范糖料蔗购销秩序为主要目的的糖业立法，限制了糖料蔗自由流动，有违市场经济法则，不合法；二是规范糖料蔗订单农业有合同法，再进行糖业立法会浪费行政资源，无必要；三是糖业立法没有上位法支撑，无依据。

本文旨在通过对糖业立法中矛盾的普遍性与特殊性的分析，厘清糖业立法的重要性、紧迫性和可行性，探讨广西糖业立法的思路与方向，以期促进广西依法治糖，实现糖业持续稳定发展。

通过糖业立法，实现依法治糖，促进糖业持续稳定健康发展，提升国际竞争力，是广西糖业乃至全国糖业的夙愿。但是，糖业立法始终伴随着争议艰难前行。有业外人士的意见认为在有合同法等相关法律法规的前提下，再进行行糖业立法，有浪费资源、劳而无功之嫌；而业内人士虽然深谙矛盾的特殊性，深知糖业立法的重要性，但亦有持不同观点的两类人群。一类是希望不要立法者，其中大多为投机者、唯利是图之人，利用行情的起伏机遇进行获利，枉顾市场发展规律和稳定。另一类是希望早立法、严立法者，这多为投资者、实业家，希望通过法治手段促进糖业持续稳定健康发展。广西糖业立法就是在这样的环境与背景中“三商图治”，一路跌跌撞撞走来。

1 广西糖业立法的发展历程

近年来，广西糖业立法的思路日趋成熟，2019年12月，广西自治区司法厅正式将《广西糖业发展促进条例》列入2020年立法调研项目，决定与广西糖业发展办公室联合推动相关工作开展。这是广西糖业界在广西各级政府及相关部门大力支持下，克服了许多困难获得的阶段性成果，极大地推进了广西糖业立法的进展。

中国糖业立法的设想，最早萌生于上世纪 90年代中后期。1992年，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制后，广东率先在全国实施蔗区、价格和经营“三放开”，但效果未能达到预期，一度造成了生产经营秩序混乱，糖料蔗收购价格持续下跌，农民种蔗积极性下降，糖业生产效率大幅下滑。而当时广西则强化政府对糖业的宏观管控与支持，食糖产量于 1991/92年榨季超越广东，成为全国食糖第一大产区。随后为重振糖业，广东糖业界提出糖业立法设想，试图通过立法来稳定糖业发展，但未取得实质性效果。

为进一步巩固全国第一食糖产区地位，加强蔗区管理，稳定糖业生产砍、运、榨秩序，进入21世纪后，广西糖业界开始计划推进糖业立法，并联合广东、云南、海南等省呼吁国家开展糖业立法。2007年，广西壮族自治区经济委员会将糖业立法列入年度重大课题，并成立课题组，联合自治区党委政策法规研究室，于2009年完成了《广西糖业管理条例(草案)》起草。2010年报送至自治区法制办，并由自治区法制办进行网上征求社会公众意见。但多数法律专家和业外人士对糖业立法持质疑态度，主要理由是：糖料蔗作为商品，在市场经济条件下，应允许自由流动，不受区域限制。因此，自治区人民政府最终没有将 2010年版《广西糖业管理条例(草案)》提交自治区人大。

“十二五”时期，广西自治区糖业发展局曾连续3年向自治区法制办申请糖业立法但立项未果。2015年，全国人大常委会法工委回复认为食糖生产在全国只有南方的广西、广东、云南、海南和北方的内蒙、新疆等少数省区，不具有普遍性，不宜在全国立法，但可以支持广西先行立法，待广西立法成功，并得到社会认可，产生积极的糖业法治效应后，可争取上升为国家法。

得到全国人大法工委的明确意见后，于 2016年2月成立的自治区糖业发展办公室加快了广西糖业立法的步伐。2017年，自治区糖业发展办公室委托广西广合律师事务所开展糖业立法的必要性和可行性研究，形成调研报告上报自治区法制办，该报告得到初步认可。2018年，自治区糖业发展办公室正式将广西糖业立法列入年度重点工作，并计划于8月份完成区内外立法调研，10月份完成《广西糖业发展条例(草案)》的起草。但由于自治区人民政府于同年10月启动糖业管理体制机制改革研究，糖料蔗购销面临全面市场化改革的新形势，改革政策出台前，无法明确立法方向，因此，《广西糖业发展条例(草案)》征求意见及送审工作暂停。

2019年2 月26 日，自治区人民政府印发《关于深化体制机制改革加快糖业高质量发展的意见》(桂政发〔2019〕8号，简称《糖业高质量发展意见》)，其中明确提出：放开糖料蔗市场，深化糖料蔗购销体制改革，在全区范围内全面推行规范化订单农业，由订单合同来稳定糖厂和蔗农的合作关系及糖料蔗收购价格。

根据《糖业高质量发展意见》精神，广西壮族自治区糖业发展办公室于2019年4月调整思路与方向，重新启动糖业立法，通过半年的努力，于10月底将立法调研报告和《广西糖业发展条例(草案)》上报自治区司法厅。自治区司法厅组织力量对《广西糖业发展条例(草案)》进行了认真深入的研究评估，认为开展糖业立法工作的条件基本成熟，于12月决定正式将广西糖业立法列入 2020年广西立法预备项目。

2 广西糖业立法的必要性与迫切性

广西是我国最大的产糖省区，据中国糖业协会统计，甘蔗种植面积和甘蔗产量、食糖产量均连续16年占全国的60%左右。糖业是广西的传统优势产业，习近平总书记2017年到广西视察时强调，糖业是广西经济发展的家底，要着力振兴。广西糖业涉及人口2000多万，对广西农民增收和地区经济发展具有重要的意义，是脱贫攻坚的重要民生产业。

广西是全国制糖业循环经济发展的先行省区，糖业的循环经济与综合利用水平在国内行业领先。目前，大部分制糖企业集团都有综合利用分厂或车间，综合利用产品达30余种，蔗渣、糖蜜等副产品利用率100%，蔗渣制浆造纸产量居世界第一，蔗渣发电量居全国生物质发电第一，形成了若干条糖业循环经济产业链，打造了一批国家级和省区级循环经济示范企业。

广西制糖产业，立法有否必要，并且在现有基础与法制条件下，立法是否可行？笔者对此进行了研究，认为广西糖业立法具有必要性和可行性，并且十分紧迫。

2.1 广西糖业立法的必要性分析

2.1.1 立法规范糖业发展是贯彻落实国家战略的需要

从当前我国糖业发展的格局来看，形成了“南甘蔗北甜菜”的格局，甘蔗糖产量约占全国食糖产量的87%～88%；南方甘蔗产区东蔗西移，由福建、广东转向广西、云南为主，2019/20年榨季广西和云南甘蔗糖产量约占全国甘蔗糖产量的91%，约占全国食糖产量的78%，其中广西是我国产糖第一大省区，广西作为国家食糖安全的主屏障，肩负国家食糖安全战略的重要使命，开展糖业立法，规范和保障糖业发展关系到国家的食糖安全。2015年5月，国家出台《糖料蔗主产区生产发展规划(2015～2020年)》，将广西糖业发展上升为国家战略，从国家层面支持广西“建设500万亩‘双高’糖料蔗基地”。2017年2月，中央1号文件提出建设糖料蔗生产保护区。2017年4月，国务院印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，明确以广西、云南为重点，“规划建设糖料蔗生产保护区1500万亩”(其中广西1150万亩，云南350万亩)。

2.1.2 立法规范糖业发展是糖业“二次创业”的需要

面对糖业成本上涨过快、国际竞争压力增大等新形势，广西壮族自治区党委、政府作出糖业“二次创业”的决策部署，这是促进糖业转型升级、提升竞争力的重要举措。广西壮族自治区人民政府办公厅印发了《广西糖业二次创业总体方案(2015～2020年)》，明确要求加快糖业立法，实现依法治糖。

2.1.3 立法规范糖业发展是安边富民的需要

广西是边疆民族地区，涉糖涉蔗人口多，全广西蔗农年种蔗收入在 200亿～300亿元之间，糖业发展对稳定农村经济发展和农民增收有不可替代的作用。广西产糖县区大多数是贫困地区，制糖企业上缴税收是地方财政收入的重要来源，种蔗收入是这些地方实现精准脱贫的重要支撑。在广西食糖生产县中，有 24个国家脱贫攻坚重点县、13个是自治区脱贫攻坚重点县和6个边境县。全广西财政收入来自糖业比重超过10%的县超过10个，其中扶绥县占比高达40%以上。糖业发展事关广西边境1000余公里、4个县(市)的和谐稳定，事关广西 2000万涉糖涉蔗人口、特别是全自治区脱贫攻坚重点县，涉及壮、瑶、苗等10多个少数民族120多万贫困群众的脱贫增收。因此，实现糖业立法，无论是对落实国家战略，还是促进广西边境民族地区和谐稳定与发展，都十分必要。

2.1.4 立法规范糖业发展是维护产业安全的需要

据商务部调查，国际低价进口糖、走私糖已严重危及我国糖业安全，形势非常严峻。由于缺乏立法保护和相应的产业支持政策，国内大豆产业受影响严重，这是糖业的前车之鉴。立法保护事关国计民生的弱势产业发展，是国际通行手段，加快糖业立法已迫在眉睫。

2.2 广西糖业立法的可行性分析

2.2.1 有国家法律和政策依据

广西糖业立法在具有充分的法律和政策依据。我国《宪法》第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和他们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。《中华人民共和国民族区域自治法》第十九条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例”。《广西壮族自治区立法条例》第六条规定：“自治区人民代表大会及其常务委员会可以就除《中华人民共和国立法法》第八条规定的事项以外，国家尚未制定法律或者行政法规，根据本地方的具体情况需要制定地方性法规的事项制定地方性法规”。

同时，国家明确要求糖料蔗生产保护区配套制定法规或规章。国务院印发的《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》(国发〔2017〕24号)要求，各省(区、市)要根据当地实际需要，积极推动制定监管方面的地方性法规或政府规章，严格管理，确保粮食生产功能区和重要农产品生产保护区数量不减少、质量不降低。

2.2.2 有国外产糖国糖业立法成功经验可供借鉴

糖业立法是世界产糖国保障本国食糖安全的普遍做法和成功经验。美国、澳大利亚、泰国、印度、日本等产糖国均制订有比较完善的法律法规规范糖业发展[2-4]，能避免糖价大幅波动对国内生产和消费造成严重影响，以保护糖农、制糖企业、消费者的利益，保障食糖供给安全。如美国将糖业政策纳入《美国农业法案》，核心是采取保护措施稳定其国内市场价格，使本国糖业不直接参与国际市场竞争和受其影响。巴西《糖业发展法案》，泰国《泰王国食糖法》，印度《食糖控制法》，日本《关于安定食糖的价格法》等，均采取严格措施保护和稳定国内糖农和制糖企业利益。

上述产糖国通过立法来保障各项扶持鼓励政策能够落到实处，使糖业能够在法律框架内有序、规范地健康发展。其成功经验表明，制定适应本国需要的糖业法律法规，是推动本国糖业发展、提升本国糖业竞争力的重要前提。我国已经将糖业发展上升为国家战略，有成功经验借鉴，理应更好地制定科学完善的法律来保护其安全、促进其发展。

2.2.3 有国内其他产业立法成功经验可供参考

为推动各地地方特色产业发展，国内许多地方都进行了地方产业立法。如云南、广东、福建分别制定颁布了《云南省花卉产业发展条例》《广东省荔枝产业保护条例》《福建省促进茶产业发展条例》。这些地方产业立法的经验，为我们进行糖业地方立法提供了很好的参考。

2.2.4 符合涉糖各方的共同期盼

蔗农希望通过糖业立法明确和规范政府对种植糖料蔗的财政扶持，稳定糖料蔗收购价格和收益预期；制糖企业希望通过糖业立法切实保障“谁投资谁收益”原则的落实；食糖贸易企业希望通过糖业立法强化对食糖走私、食糖假冒注册商标及虚开食糖增值税发票的打击力度；地方政府、涉糖管理部门希望通过糖业立法更加明确和规范执法主体、职责及方式，提高工作效率和成效。因此，糖业立法是涉糖各方的共同期盼和发展保障。

2.2.5 广西糖业管理多年经验可以为立法提供基础

解决糖业发展过程中出现的各种问题，是一个综合性的系统工程，需要经济、技术、行政、法律、科研等各种措施和办法多管齐下。在广西多年的糖业管理实践中，已积累产生许多符合实际、有利于糖业发展的经验和做法，可以把其中行之有效的政策、措施和制度法律化，将其固定，并通过法律的稳定性、明确性、强制性来保证这些政策、措施和制度能够保障和促进糖业健康发展。

2.3 广西糖业立法的紧迫性分析

2.3.1 种植面积大幅下滑，亟需立法支撑

近年来，由于糖料蔗种植成本的增加，种植收益相比其他经济作物没有优势[5]，如香蕉每公顷收益高于糖料蔗约 3万～6万元，柑橘每公顷收益高于糖料蔗约15万元，桉树每公顷收益高于糖料蔗约1.5万元。因此，尽管国家于2017年确定在广西建设 5.1万 hm2糖料蔗生产保护区，但依然没有止住广西糖料蔗生产下滑的趋势，2019/20年榨季种植面积 75.1万 hm2，比高峰期 2013/14年榨季的 105.6万hm2减少30.5万hm2。由于广西糖料蔗生产的资源禀赋差，如果没有立法保护，糖料蔗生产保护区可能成为一纸空文，糖料蔗种植面积极有可能在未来3～5年跌破66.7万hm2。

2.3.2 糖料蔗购销秩序混乱，亟需立法规范

糖料蔗购销市场放开后，为稳定蔗源供应，虽然多数糖企都与蔗农签订购销协议，但部分制糖企业违规抢购，使守法经营企业与蔗农签订的协议或订单往往成为一纸空文。通过糖业立法，可以增强市场主体的契约意识，提高企业与蔗农订单合同的履约率，提升制糖企业投资糖料蔗基地建设和农民种蔗的积极性。

2.3.3 长期拖欠蔗款引发冲突，亟需立法解决

由于企业亏损、资金链断裂等原因，一些企业出现长期拖欠农民蔗款的现象，严重损害了蔗农的切身利益，企业和蔗农的矛盾冲突日益尖锐，最终会引发群体性事件，形成社会不稳定因素。通过糖业立法，可以规范制糖企业的经营行为，提升服务蔗农意识，有效减少和防患企农矛盾，促进社会和谐稳定。

2.3.4 “双高”基地和保护区建设，亟需立法明确

近年来，国家对广西糖料蔗“双高”基地建设投入了大量资金，除了用于土地整理外，还建设了泵房、排灌管网等一批基础设施，形成了一批固定资产。但国家对糖料蔗“双高”基地建设所形成的固定资产产权和管理责任不明，如不明确或处理不当，势必会影响到这些设施的正常使用，影响到糖料蔗“双高”基地建设的成效，甚至会造成国有资产流失或损毁。对于糖料蔗生产保护区划定和建设，也需要尽快立法明确资金扶持和日常维护管理措施。

2.3.5 糖料蔗良种研发与推广，亟需立法规范

良种是实现糖料蔗高产高糖的基础，也是广西糖业可持续发展的根基。目前广西的糖料蔗良种推广混乱，个人、企业、科研单位等多方参与，广西、云南、湛江、福建、台湾等地品种各自为政[6]，品种登记政策下，个别新育种单位存在把高产低糖或有明显抗性缺陷的品种推广的现象，其品种可靠性、安全性无法得到有效保障，会对广西糖业种业安全产生威胁，亟需以法律法规的形式予以规范。

3 广西糖法框架与内容探讨

虽然自上世纪九十年代以来，糖业界呼吁糖业立法的目的主要是为解决榨季生产期间糖料蔗砍运榨秩序问题，但从立法高度来谋划糖业，就不能单纯考虑糖料蔗购销市场规范管理问题，而应该着眼于糖业发展的农、工、贸3大领域，实现系统谋划、全局治理。否则，自治区人民政府出台一个类似于糖料蔗订单农业管理办法的文件就可以了。

3.1 广西糖业立法的框架设计

图1 糖业立法内容框架

结合糖业发展和管理需要，参考现有政策法规等材料，笔者尝试提出广西糖法的框架与内容梗概(图1)，以求抛砖引玉，为广西糖业立法提供思路和参考。该框架从农业板块的糖料蔗良种育繁推广、糖料蔗基地建设与管理、糖料蔗种植，工业板块的食糖生产与储备，贸易板块的糖料蔗购销，保障措施与法律责任等7个方面，设置6个实体章节，实现从田间到车间、从车间到市场，对糖业生产全过程临管进行系统治理谋划。

3.2 广西糖业立法的内容构成

第一章为“总则”。阐明立法的目的，界定糖法的适用范围，提出规范糖业发展的原则，明确政府及其部门与行业协会的职责。政府及其部门主要解决发展规划、纠纷与矛盾的处理，行业协会主要发挥服务协调作用，承担非政府职责。

第二章为“育种与种植”。要对种质资源保护、良种育繁推广、糖料蔗基地建设、规模化种植、机械化生产、水利化支撑和病虫害防治等方面进行立规立矩。

第三章为“糖料蔗购销”。要在合同示范文本推广、订单合同签订与备案管理、购销行为规范、合同双方义务明确、合同与信用监管等方面完成建章立制。

第四章为“食糖生产与储备”。要就环境保护、产品质量、循环经济、转型升级、淘汰落后、储备支持等方面在现行法规的基础上具体化。

第五章为“保障措施”。要从资金保障、金融支持、基础设施保障、科技成果转化支持、人才支撑等方面作出明确规定。

第六章为“法律责任”。主要对违反相关条款的行为明确处罚规定。

4 广西糖业立法的困境与建议

广西糖法草案起草完成后，要通过政府相关部门和法律专家的审查，才能提交广西壮族自治区人大颁布实施。由于糖业和糖法的特殊性，我们必须在以下3个方面解放思想、求真务实，充分体现立法智慧，推动广西糖法早日落地，将广西糖业纳入持续稳定有序发展之路[7]。

⑴解放思想，无上位，也可为。我们在推动广西糖业立法的过程中，最大的障碍是没有上位法支撑。在每一轮次咨询会上，几乎都有专家提出这个问题。存在这个问题，说明“唯书唯上”教条意识还存在，我们必须充分利用国家民族区域自治法赋予我们的立法自主权，加快推进广西糖法的研究起草和颁布实施。在推动广西糖业立法的过程中，最大的难点是没有国内糖法借鉴，但改革发展很多时候都得“摸着石头过河”，无经验借鉴。同时，广西食糖产量占全国总产量的60%左右，要最终实现国家层面依法治糖，广西必须率先有所作为，走在前面。

⑵用大法，补小法，有法皆治。在立法研究过程中，有人认为，我们国家有合同法，可以规范糖料蔗购销行为和订单合同的签订与实施；有产品质量法、安全生产法和环境治理条例等法规，可以规范制糖工业和糖业循环经济发展；有国际贸易和打击走私方面的条规，可以规范食糖国际交易行为，没有必要再行糖业立法。这种观点恰恰是对糖业的特殊性和糖业在广西的特殊地位认识不足，是哲学上的“只见森林，无视树木”，只知晓矛盾的普遍性，不认识矛盾的特殊性。对于糖业这样一个在广西有特殊地位的特殊产业，我们既要用好现有法律法规，有法皆治，促进糖业持续健康发展，又要对现有大法“盖不住、管不全”的地方进行深化，研究制定专业性、针对性更强的糖法，才能真正保障糖业的持续稳定发展。

⑶图发展，求促进，法政合体。调研中我们发现，无论是《云南省花卉产业发展条例》、《广东省荔枝产业保护条例》，还是《福建省促进茶产业发展条例》，都属立法中的产业发展促进法范畴，主要表现在3个方面：一是强制性约束条款不足，以政策性引导条款为主；二是执法单位不明确，对违法行为的处置条款缺失；三是在实施过程中，相关管理部门执法难度大。因此，我们在研究起草中必须调整思路，按照“法政合体，兼图共治”的原则，将《广西糖业发展条例》修改为《广西糖业发展促进条例》，既吸取上述立法政策引导性强的经验，尽量明确政府支持的方向与目标，实现有推有促，政行糖兴；又尽量争取在糖料蔗购销秩序和订单农业管理方面明确“规矩与纪律”，实现有章有罚，令行禁止。