突发性公共卫生事件中捐赠款物跟踪审计的响应机制构建

安广实 曹 璨

(安徽财经大学 安徽 蚌埠 233030)

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。防治突发公共卫生事件的资金物资与自然灾害事件中的生活补助、倒房恢复重建等救灾资金物资相比，在性质、内容和使用的时间上具有显著区别，它既包括救灾性质的生活补助，也包括建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等有关物资、设备和设施，同时在使用时间上，会更多的紧急使用于疫情防治期间而不是疫情结束之后。

突发性公共卫生事件防治资金物资来源既有国家专项财政拨款，也有社会捐赠。2019年12月以来面对肆虐的新型冠状病毒肺炎，一些组织和个人捐赠了大量资金物资。管好、用好社会捐赠资金物资，通过加强社会捐赠款物程跟踪审计力度，并及时、准确报告资金物资使用情况，严厉阻击贪腐问题，才能给社会公众和捐赠人一个明白账，并有效地激发更多爱心和善举，对提高疫情防治成效具有重要意义。

一、突发性公共卫生事件中捐赠款物跟踪审计的响应机制构建意义

(一)有利于完善捐赠管理制度，提高非盈利慈善组织公信力

评价慈善发展，为捐赠行业查漏补缺。从审计角度来评价捐赠事业的发展，以第三方角度来考量捐赠款物的使用标准、管理标准，完善监督体系，让捐赠行业不仅仅依赖于行业人员素质与行业规范。对捐赠款物进行跟踪审计主要是对被审计对象是否按照规定使用权利进行监督，能在一定程度上发现捐赠流程、制度上的管理缺陷，及时纠正管理捐赠款物过程中的不足，提出合理化建议。

监督捐赠环境，提高舆论公信力。随着社会发展，涉及公共安全的事件越大，舆论关注度越高，人民对信息公开的现实需求越高。因此审计机关对捐赠款物的管理环境透明度更应当提供保证，确保所捐款物真正发挥作用。对突发性公共卫生事件中捐赠款物进行跟踪审计，不仅能够保障广大人民群众的知情权，还能加强社会各界对慈善组织、红十字会等机构的信任，牢牢守住国家公信力。

(二)有利于维护灾害救助机制，提高捐赠资金物资使用成效

为应对突发性公共卫生事件，中央携手各地各部门各司其职，共同应对疫情防控狙击战，其中审计署深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，坚决遵循党中央的决策部署，严格要求各省审计厅以及审计署特派办对捐赠款物进行全面审计监督，认真落实疫情防控工作要求，聚焦于社会捐赠总体情况，切实提高省市县各级审计机关审计效能。捐赠款物作为救灾款物来源中必不可少的一部分，包含了医疗物资、生活用品等多项紧急物资，不仅需要解决受难群众的基本生活问题，更要精准送达疫情第一线，保障一线工作人员与病人生命安全。据新华社报道：此次新冠疫情期间，国务院联防联控机制统计截止2020年3月8日，全国慈善组织、红十字会接受捐赠资金共约292.9亿，捐赠物资约5.22亿件。面对巨额资金物资，只有及时进行跟踪审计监督，督促有关部门依法履行职责，才能保证捐赠款物规范高效使用，更好地完成突发性公共卫生事件救灾防护工作，确保防控战役稳步走向胜利。

(三)有利于发挥审计职能作用，提高审计工作针对性

突发公共卫生事件与其他灾害事件不同的是其具体时间和地点很难预见，源头由于爆发迅速难以检测，同时危害范围和程度会随着时间愈发严重。对突发公共卫生事件捐赠款物进行的跟踪审计贯穿于整个疫情防控期间，受疫情影响，除了多项线下流程的审计工作无法完成之外，全范围实时跟踪审计资源的输送也受到较大影响；其他灾害事件，如自然灾害事件——随着科学技术发展，针对此类事件的预见性、可防性也随之提高，而且受灾范围具有局限性，在对救灾资金款物进行审计时，国家可以提供富余且具有针对性的审计资源，从而有效减缓灾后审计困难。因此突发公共卫生事件跟踪审计程序相较于其他灾害性事件，应当做出相应调整，制定更加具有针对性的捐赠款物跟踪审计响应机制，才能在监督防疫工作中发挥更大效能。

二、突发性公共卫生事件中捐赠款物跟踪审计的响应机制内容框架

突发性公共卫生事件中捐赠资金物资跟踪审计的响应机制是指基于我国突发性公共卫生事件环境下，为了对捐赠资金款物调配做出迅速反应所构建的框架体系，其中包括确定审计目标、确定审计分类、审计信息系统化和实时汇报审计结果等一系列保障措施。本文从以下四个方面构建其跟踪审计响应机制：首先明确跟踪审计目标，决定审计范围和重点、审计方法，发挥审计职能；其次分类管控审计工作，合理细化审计流程；再次对捐赠资金物资跟踪审计分级响应，带着目的高效办事；最后协调沟通实时汇报，构建审计约束机制。

(一)明确审计目标

审计目标是指导审计工作的指南，明确审计目标是实施捐赠款物跟踪审计响应机制中的基本要求，模糊不清的审计目标必然会打乱审计工作。捐赠款物的跟踪审计为持续性监督，既要确保整体战略服务于防疫工作，又应在具体审计过程中针对不可预测性事件对预期目标做出相应转变。

捐赠资金物资跟踪审计目标构建要求分为总目标要求与具体目标要求。全过程跟踪审计总体目标要求为：1.经济性，既要保证所捐物资来源合理，又要保证物资及时到账；2.效率性，捐赠款物分配是否及时、捐赠政策是否落实、相关部门管理制度是否合格；3.效益性，所捐款物是否对目前灾情有所帮助，甚至对地区未来恢复情况有所帮助。具体目标要求为：对于不同的审计阶段，进行事前跟踪审计时，提前介入制定计划以发现问题为主要目标，进行事中跟踪审计时，在工作中完善审计体制以解决问题为主要目标，事后跟踪审计时以防止同样问题再次出现为主要目标；对于不同审计对象，对于政府主管部门、职能部门、慈善组织等有关机关，根据各部门的不同要求组织审计工作，保证整个审计过程顺利实施为目标；对于不同审计环境：灾前、灾时、灾后都要对相应的捐赠款物派发、流向的落实进行跟踪审计。

明确跟踪审计目标，是为了促进捐赠款物募集、分配的合法高效和公开透明，从而杜绝模糊界限和不正当事件的出现；对捐赠款物进行跟踪审计的总目标与具体目标的确定，既能尽早发现款物管理中存在的苗头性、倾向性违纪问题，又能及时督促被审计对象及时整改，增强审计预防性，完善审计制度建设性作用。

图1 捐赠资金物资跟踪审计目标分类

(二)分类管控流程

审计分类随着我国审计的发展逐渐规范，能够更好地指导跟踪审计在突发公共卫生事件中的实践和运行。对不同审计事项进行合理分类，细化具体事项的流程，有助于组织各项跟踪审计活动，协助防疫工作顺利展开。此次新冠病毒防控过程中，对捐赠资金款物审计可从审计对象与审计组织方式进行分类，从而取得更好的审计效果。

对不同审计对象进行管控。审计对象分为资金和货物。1.对捐赠资金进行跟踪审计时，对资金的流入、分配和存储采取不同措施：(1)在资金流入方面，应查清所有款项的流入来源，对于有来源记录的资金，要注意凭证金额与捐赠人信息是否真实，可通过询问所填信息、检查银行流水等方式；对于无法查询来源的资金——例如匿名捐赠，了解收钱渠道比较困难，应当做好归纳专户，谨防出现管理漏洞；对于现场捐赠，应安排多人在现场进行审计，清点款项做好记录；(2)捐赠资金的使用流向方面，定向捐赠的资金需要核实发放方向正确，若出现挪用情况需要核查原因；对于非定向捐赠资金则需要注意资金分配标准是否合理，例如当购买医疗器械、医用口罩的金额比某部门人员补助费用还要低时，则应当引起注意；(3)对于资金余额，盘点实存现金，对实地现金、支票等进行现场核查，银行账户的金额则与银行余额调节表进行账实核对，查找往来账项；2.对捐赠货物进行跟踪审计时，对收货、发货以及余存货物采取不同的审计措施：(1)货物进入仓库时，先对货物的种类、规格、型号和数量做好详细记录，在出货时便能做好对比，以防出现错拿乱拿的情况；再核查货物合规性，即检查货物是否符合医疗使用标准，此次新冠防疫时期，热心人士向武汉捐赠大量医疗物资，但当地管理人员对货物分类并不妥当，导致发放程序一度处于停滞状态，严重威胁一线救援处境；(2)派发货物时，首先利用电话询问等方式核实货物分发信息，其次检查货物出库单、运输单、领货单等信息，是否出现漏拿多拿偷拿情况，若出现变卖货物、公物私用等恶劣事件，要查清被挪用货物流向、货物分发负责人等；(3)对仓库余存货物进行账实核对，检查是否出现领取货物却未在账目上录入等情况。

对不同审计组织方式进行管控。审计组织方式可分为垂直领导体制、非垂直领导体制以及非领导体制审计。对于垂直领导体制，应由审计署的各省特派员负责各省对中央拨款的使用情况；对于非垂直领导体制，各省审计厅对各市所捐赠资金款物进行审计；对于非领导体制审计：1.若需要弥补专业性不足可尝试联合审计，共同派员组成审计组开展的审计事项；2.若需要对同级职能部门进行跟踪审计加强防控期间内部监督，应当实行同级审计；3.若与被审计对象利益冲突，为维护审计独立性可以实行委托审计，即审计机关委托内部审计机构或其他审计机构来进行跟踪审计。

审计人员需高度重视突发性公共卫生事件跟踪审计工作。捐赠资金、物资对于疫情灾区来说至关重要，对不同事项应当进行精细准确的分类，以便审计人员能够更加细致的规划所属工作，将失误与风险降至最低。遇到繁琐复杂的情况，可与多部门合作进行进一步跟踪审计，使得整个审计过程有秩序、有节奏，形成有效的捐赠款物跟踪审计流程。面对突发性公共卫生事件，唯有审计人员对工作流程思绪清晰，审计机关才能根据事实情况，突出审计重点，部署好未来长期审计工作计划。

图2 捐赠资金物资跟踪审计管控流程分类

(三)建立分级响应机制

由于突发性公共卫生事件是未知性的大范围传播事件，传播过程迅速、恶化快，不仅对社会群众的健康造成威胁，同时也严重影响我国经济快速发展。面对存在多种外界干扰因素和不稳定因素的审计环境时，必须对突发性公共卫生事件跟踪审计进行科学正确的分级响应，针对不同的审计环境实施不同的审计方案，最大发挥审计监督职能，实现对捐赠款物管理的“快速、高效、简便”。

根据灾区资源紧缺程度建立分级响应机制。捐赠款物跟踪审计响应机制的分级，可划分为资源极度紧缺地区、资源较紧缺地区以及资源充裕地区，对不同级别的响应机制设定专门的审计程序。当突发性公共卫生事件发生时，审计机关能够对不同地区物资紧缺情况进行定向审计，从而能够有针对性的对不同现场情况及时进行审计工作。资源紧缺的地区物资需求量大，相应的审计工作必定更加复杂，审计时需要更多的人力物力来制定详细的审计方案，当地有关审计部门通过与上一级审计机关上下联动建立跟踪审计协调机制，对审计人员与审计资源进行详细部署；对于尚未发生资源紧缺的地区，审计工作也不可掉以轻心，对已收捐赠款物及时进行跟踪审计，为后期组织审计工作做好铺垫。

根据不同审计阶段建立分级响应机制，在未发生疫情前，坚持把预防放在首位。对慈善机构、红十字会等接受捐赠款物的所有机关进行抽样审计，了解被审计对象财务报表中款物来源与流向，捐赠款物收发流程是否健全，及时向公众汇报审计结果，让跟踪审计进入群众生活中。做到领导监督、全民监督、自我监督，及时掐断违法违规事件的苗头，从而形成突发性卫生事件应急管理新格局。

在疫情发生时，由于疫情跟踪审计的突发性与紧迫性，具体审计工作应当在当地对预防情况进行初步了解后，结合各地实际情况与上级审计机关快速反应编制具体审计方案，第一时间深入现场开展跟踪审计工作，对临时出现的问题利用专业知识灵活调整，简化审计报告书写、报送等程序。根据疫情实际情况借助线上办公系统及时报送审计底稿，利用现代技术减少线下接触提高跟踪审计监督质量，保证各项事务能够有条不紊的进行。

对于灾后恢复进行跟踪审计时，不仅注重物资资金流程，同时要审查防疫阶段政策实施与落实情况，对未履行事务刨根问底找出源头，严厉查惩，端正审计工作态度，并形成审计报告及时汇报。

(四)构建审计约束机制

快速响应，协同配合聚焦分工合作。突发性公共卫生事件中捐赠款物跟踪审计工作的顺利展开离不开审计部门内部的协调互助。但若仅仅依靠审计部门来应对各种可能的突发状况，同样会大大提高审计成本，严重影响审计时效，使后续审计工作也受到影响。一方面，审计部门之间需做好管理协调，形成跟踪审计特派办和地方审计机关“统一方案、统一编组、统一实施、统一报告“的四统一模式，组成联合审计小组。对于常规审计流程，下级审计部门能够及时接收上级审计机关相关通知，召集人员制定捐赠款物跟踪审计应急方案，采取重点审计与数据分析相结合的方式，加强现场审计与非现场审计相协调，运用电脑、视频、AR等渠道实现审计成果实时共享；对于非常规性审计流程，也需要及时做到上传下达，分析问题及时解决，不受外界因素干扰导致环节落后，将无法预测事件发生的危害性降到最小；另一方面，需要审计机关与相关部门之间的协调配合，良好的协调机制有利于解决突发性事件中的分工问题。通过与发改委、工信、卫健委以及财政等主管部门建立畅通联系，及时摸清资金物资使用方向，强化各个审计环节的联合行动，确保跟踪审计逐级响应、快速响应。

实时公布审计报告，接受群众监督。在当今信息化时代，过程透明化已成为审计监督发展的必然趋势。人民群众希望了解资金货物的去向是否公正有序、是否有失公允，因此审计部门有必要实时向公众公开审计报告，满足媒体大众对审计工作的知情权、参与权。审计报告的公布可以分为常规性审计报告与选择性审计报告。前者主要对捐赠款物的收纳入库到分拣拨发一系列常规流程进行公布；后者是对重点性审计项目进行更加细节化的披露，重点性审计项目特点是舆论关注度高、资金流向复杂等。审计公告由社保司、法制司等共同起草，确保常规问题定期报告、重点事项随时报告。及时出具审计结果，引导大众了解并知悉事实真相，高度实现审计信息网络化、便民化。

图3 捐赠资金物资跟踪审计约束机制

三、突发性公共卫生事件捐赠资金物资跟踪审计响应机制的保障措施

(一)完善审计法律法规

跟踪审计工作顺利开展的前提是有法可依。我国面对风险性高、问题频发的捐赠款物跟踪审计，必须因地制宜，突破创新，针对突发性公共卫生事件跟踪审计建设更加完善的法律制度。若没有有效完善的法律法规为其保驾护航，很难保证审计结果的真实公正。目前我国审计法虽对审计质量水平、审计监督等一定程度上做到了有法可依，但实际运用时并不具有灵活性，大部分突发性情况下的审计仍具有很强的主观性，这使得审计风险大大增加，因此应当完善对捐赠款物跟踪审计的相关法律法规。

首先明确审计机关职权，树立审计威信，方便工作人员进行审计取证调查时，能够获得被审计单位的理解与配合；其次，对审计人员行为提出明确法律规范，避免出现主观因素导致审计质量滞后情况；再次，确保审计机关开展审计工作时政府有关机构不得干涉。审计机关作为独立的监督部门，在防疫过程前后对各级政府及管辖部门监督时应保持独立性，避免审计机关由于外在压力影响专业判断的现象发生；最后吸取往年对突发性公共事件进行跟踪审计的教训，出台相应应急预案，详细分类捐赠款物审计目标，调整突发状态下各公共部门响应体制，填补法律漏洞，减少审计风险，建立符合我国国情的捐赠款物跟踪审计秩序。

(二)加强审计信息化建设

捐赠款物跟踪审计与常规性审计相比，最大的特点是提前介入以及全过程跟踪。审计人员面对的是实时化变动的审计环境，需要对捐赠资金物资的收集、管理等一系列工作流程进行实施全过程监督，但由于事发突然且紧急，审计场所分散，审计范围在逐步扩大，没有健全的信息化平台易导致审计信息传递缓慢，为审计工作有效开展带来困难。因此，应当加强突发性公共卫生事件捐赠款物跟踪审计信息化建设，使审计部门与财政、管理、医疗等部门之间达到审计信息共享化，全面性实时掌握捐赠资金货物储存、分配等情况，及时解决跟踪审计中跨区、跨行业的审计问题，提高审计效率，才能更有效地服务抗灾救灾过程。

(三)培养复合性人才

首先应当加强本部门人员的审计专业性，过硬的专业能力是防范审计风险的关键因素之一。通过举办突发公共卫生事件应急管理专题讨论等活动，有效提高突发公共卫生审计人员防范各类突发事件的综合素质，使其在接纳新知识、新技术的同时增强工作人员解决实际问题的能力；其次培养多领域专业性人才。灾情下跟踪审计环境条件差，审计机关应对不同需求下的跟踪审计环境培养相对应专业性审计人才，比如对于无法进行现场审计的情况，相关审计人员应当熟知线上审计工作操作流程，尽可能抓住线上所有能识别的关键性信息来弥补审计资源的空缺；最后，由于突发性公共卫生事件的不可预见性，也应引进技术开发型人才。不断地对捐赠款物的跟踪审计管理系统进行更新，并尝试开发出辅佐审计工作的软件，降低突发事件下的审计风险。